Ruszyły procedury, płyną terminy. W najbliższych miesiącach wybierzemy rzecznika praw obywatelskich, prokuratora generalnego oraz pięciu sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Przyglądajmy się!
Od 2006 r. w ramach projektu OMX – Obywatelski Monitoring wyborów na ważne stanowiska, koalicja organizacji pozarządowych monitoruje przebieg wyborów (więcej o projekcie i jego historii pisałem w felietonie „Kim jest X? Wybór pod społeczną kontrolą”, Prawnik z 2 stycznia 2015 r.). W skład koalicji wchodzą INPRIS – Instytut Prawa i Społeczeństwa, Sekcja Polska Międzynarodowej Komisji Prawników oraz Helsińska Fundacja Praw Człowieka (która wyłączyła się z monitorowania wyborów RPO, o czym poniżej). Swoje działania w projekcie INPRIS podejmuje w ramach dotacji programu Obywatele dla Demokracji, finansowanego z Funduszy EOG.
Każde ze zbliżających się wyborów są z jakiegoś powodu szczególne.
Wybierają obywatele i parlament
W przypadku wyborów rzecznika praw obywatelskich mamy do czynienia z sytuacją bez precedensu. Nie ma jeszcze zgłoszonych oficjalnie kandydatów (termin upływa 21 czerwca, z wnioskiem może wystąpić grupa 35 posłów lub marszałek Sejmu). Ale w przestrzeni publicznej funkcjonują już bardzo wyraźnie dwa nazwiska (stan na środę 10 czerwca).
Po pierwsze, dotychczasowa rzeczniczka, prof. Irena Lipowicz, potwierdziła publicznie, że jest zainteresowana kandydowaniem na kolejną kadencję. Jest to odejście od dotychczasowej tradycji. Żaden z wcześniejszych RPO nie ubiegał się o reelekcję. Argumentowano przy tym, że rzecznik zabiegający o poparcie polityków ogranicza się w swej pracy, traci niezależność i nie powinien kandydować (choć w podejmowaniu takiej decyzji mogło też „pomagać” to, że w międzyczasie zmieniały się większości parlamentarne). Gdyby jednak obecna rzecznik stała się oficjalną kandydatką, byłby to precedens.
Po drugie, swojego kandydata zgłosiły organizacje obywatelskie – jest nim dr Adam Bodnar, wiceprezes Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Tego typu zgłoszenie to nowe zjawisko na naszej scenie. Pewną przygrywkę mieliśmy kilka miesięcy temu. Wtedy podczas wyborów generalnego inspektora ochrony danych osobowych kilka organizacji pozarządowych zgłosiło kandydaturę radcy prawnego Mirosława Wróblewskiego, dyrektora departamentu w biurze RPO. Tę społeczną sugestię przyjął klub parlamentarny Platformy Obywatelskiej i M. Wróblewski stał się jego oficjalnym kandydatem (na krótko jednak, bo kilka tygodni potem kandydat się wycofał, na prośbę PO). Jednak to częściowe powodzenie najwyraźniej skłoniło środowisko organizacji obywatelskich do jeszcze bardziej prężnych działań. Obecny kandydat organizacji obywatelskich został nie tylko zgłoszony – przypomnijmy, że nieoficjalnie, do parlamentarzystów należy decyzja, czy stanie się kandydatem oficjalnym – ale wokół tego zgłoszenia odbywa się wiele działań, swego rodzaju kampania wyborcza. Doktor Bodnar przedstawił swój program, zbierane są podpisy organizacji obywatelskich, które go oficjalnie popierają (poparcie wyraziło kilkadziesiąt organizacji), powstała specjalna strona internetowa, organizowane są różne wydarzenia, jak akcja pisania listów do parlamentarzystów, konferencje prasowe, wywiady z popierającymi kandydata liderami organizacji pozarządowych itp.
W ramach projektu OMX obserwujemy przebieg wydarzeń (z działań wyłączyła się ze względów oczywistych Helsińska Fundacja Praw Człowieka). Napisaliśmy do klubów parlamentarnych z prośbą o jak najszybsze wskazanie kandydatów. Standardem działania OMX jest, że kontaktujemy się z kandydatami dopiero wtedy, gdy są nimi już oficjalnie. Wtedy, z chwilą formalnego ich zgłoszenia, prosimy ich o wypełnienie kwestionariusza kandydata i przekazanie informacji o sobie na potrzeby stworzenia profili, zapraszamy ich do udziału w wysłuchaniu publicznym, czyli spotkaniu z obywatelami, przedstawicielami mediów i środowisk prawniczych.
Podczas wyborów RPO w 2010 r. zgłoszono dwie kandydatury – prof. Ireny Lipowicz i Zofii Romaszewskiej. Tylko prof. Lipowicz odpowiedziała pozytywnie na apel projektu OMX RPO i przekazała materiały na swój temat, jak i wzięła udział w wysłuchaniu publicznym. Spotkanie zgromadziło liczne grono uczestników, trwało kilka godzin i było okazją do poznania poglądów kandydatki oraz do zadawania jej pytań na przeróżne tematy związane z rolą rzecznika. Gdyby uprawnione organy zgłosiły tym razem kandydatów, których nazwiska już pojawiły się w dyskusji publicznej, oraz dodatkowo innych, mielibyśmy szansę na ciekawą merytoryczną debatę. Jeśli zgłoszony zostanie jeden kandydat, debata ograniczy się do poznania jego lub jej poglądów.
Liczymy, że wszyscy zgłoszeni kandydaci będą współpracowali z projektem OMX RPO, w tym, co bardzo ważne, wezmą udział w publicznym wysłuchaniu. Trudno sobie bowiem wyobrazić rzecznika praw obywatelskich, który odmawia zaproszeniu organizacji obywatelskich. Będziemy także, jak zawsze, monitorować przebieg procedur parlamentarnych i choć zdajemy sobie sprawę, że wybory w parlamencie są polityczne (rzecznika wybiera Sejm za zgodą Senatu), to wciąż nie tracimy nadziei, że może kiedyś zdarzy się tak, że posłowie będą głosować nad kandydaturami nie wedle instrukcji klubowych, a wedle swojej oceny merytorycznego przygotowania poszczególnych osób. De lege ferenda warto także postulować co najmniej dyskusję na temat trybu wyłaniania kandydatów na rzecznika praw obywatelskich czy generalnego inspektora ochrony danych osobowych. Może prawo obywateli, reprezentowanych przez organizacje obywatelskie, do zgłaszania kandydatów (lub kandydatów na kandydatów) należałoby jakoś sformalizować.
Wybierają rady i prezydent
Także w przypadku wyborów prokuratora generalnego mamy do czynienia z sytuacją precedensową. Prokurator generalny był wybierany dotychczas raz, w 2010 r., także pod okiem obywatelskiego monitoringu, wówczas Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju. Spośród kandydatów, którzy zgłaszali się sami, Krajowa Rada Sądownictwa wyłoniła dwie osoby przedstawione głowie państwa, a spośród nich prezydent dokonał ostatecznego wyboru. Podczas tegorocznych wyborów sytuacja się nieco zmienia. Kandydaci zgłaszają się sami, jednak do dwóch organów – Krajowej Rady Sądownictwa i Krajowej Rady Prokuratorów. Organy te po przeprowadzeniu wewnętrznej procedury oceny oraz wysłuchania kandydatów przedstawią po jednym kandydacie prezydentowi, który dokona ostatecznego wyboru. Procedura wypracowana przez Krajową Radę Sądownictwa w 2010 r. podczas pierwszych wyborów była oceniana pozytywnie, jako transparentna. KRS zorganizowała trwające kilka dni publiczne wysłuchania wszystkich kandydatów – mieli oni okazję zaprezentowania swojego programu oraz odpowiedzi na pytania członków rady. Osobom zainteresowanym (w tym z mediów i organizacji obywatelskich) wydawano przepustki do udziału w wysłuchaniach. Można mieć nadzieję, że także w tym roku będzie podobnie, że zorganizowane przez rady wysłuchania będą publiczne, a informacje o kandydatach dostępne na stronach internetowych odpowiednio wcześniej. KRS np. odnośny regulamin opracowała w marcu 2015 r. Kandydaci mogą się zgłaszać do 17 lipca, a wyboru rada dokona po wysłuchaniach publicznych w październiku. Zresztą tryb wyborów jest ustalony tak, że chętni zgłaszają się do rad odpowiednio wcześnie i osoby zainteresowane, w tym media, czy projekt OMX, będą mogły gromadzić informacje na temat kandydatów. Warto także przypomnieć, że obaj kandydaci wybrani w 2010 r. przez KRS zgodzili się na udział w dodatkowym wysłuchaniu publicznym zorganizowanym przez organizacje obywatelskie. Także i w tym roku będziemy w ramach OMX PG organizować takie spotkanie.
Należy zwrócić uwagę, jak różny jest tryb wyboru prokuratora generalnego w porównaniu z rzecznikiem praw obywatelskich. Tam kandydatów zgłaszać mogą jedynie organy polityczne – posłowie, w przypadku prokuratora generalnego spełniający formalne wymogi kandydaci zgłaszają się sami, wyboru dwóch dokonują ciała w dużej mierze merytoryczne, profesjonalne, dopiero ostateczna decyzja (wybór jednego z dwóch kandydatów) przysługuje politycznemu organowi, jakim jest prezydent.
Wybiera Sejm
Jeśli chodzi o wybory sędziów Trybunału Konstytucyjnego, to sytuacja jest o tyle szczególna, że najprawdopodobniej będą oni wybierani wedle nowej ustawy o TK (w chwili oddania tekstu trwają prace w Senacie, więc nic nie jest jeszcze przesądzone). W przypadku wyborów sędziów TK, doświadczenia projektu OMX są największe. To od projektu Obywatelskiego Monitoringu Kandydatów na Sędziów (OMKS, dzisiaj OMX TK) zaczęło się monitorowanie wyborów na ważne stanowiska. Wybory monitoruje koalicja Polskiej Sekcji Międzynarodowej Komisji Prawników (inicjator), Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz INPRIS (który po kilku latach zastąpił Fundację im. Stefana Batorego). Pierwszy monitoring miał miejsce w 2006 r. i dotyczył sędziów, którym obecnie kończy się kadencja. Także zatoczyliśmy koło, obecnie wszyscy sędziowie TK zostali wybrani w procedurach szczegółowo przez nas monitorowanych. Oczywiście wszędzie tam, gdzie to było możliwe.
Jak są nasze najważniejsze doświadczenia? Wybór przebiegał szybko lub bardzo szybko i czasem mocno ograniczał czas i szanse na społeczny monitoring, dokładne zbadanie sylwetek kandydatów czy organizację spotkania z nimi. Procedura wyboru sędziów, liczona jako liczba dni między ogłoszeniem kandydatury a dokonaniem ostatecznego wyboru przez Sejm, trwała od 6 czy 7 dni (rok 2006) do maksymalnie 27, 28 dni (rok 2011), by w 2012 r. znów spaść do dni 16. Takie tempo oraz mocno ograniczone informacje przekazywane o kandydatach przez zgłaszających powodowały, że czasem wiedza opinii publicznej o kandydacie była bardzo ograniczona i odbywała się walka z czasem, żeby się czegoś dowiedzieć, zanim dokona się wybór.
Udane, bądź nie, zbieranie informacji o kandydatach miało też swoje konsekwencje. Jedna z osób, wybrana w niezrozumiałym pośpiechu po 6 dniach od ogłoszenia jej kandydatury, była sędzią TK zaledwie tydzień (licząc od daty ślubowania do daty zrzeczenia się urzędu). Zawirowania wokół tej postaci związane były właśnie z ujawnianymi o niej publicznie informacjami.
Ale tam, gdzie czasu było nieco więcej, udawało się nieraz w ramach monitoringu i działań mediów zgromadzić wiedzę na tyle interesującą, że skutkowało to wycofaniem kandydatur przez samych wnioskodawców. Od 2006 r. sytuacja taka miała miejsce kilka razy.
Pozytywnie należy ocenić też zmiany, jakie zachodziły w ramach procedur parlamentarnych. Coraz częściej, a od pewnego czasu już jest to niemal normą, posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka opiniującej kandydatów, nie są czczą formalnością lecz prawdziwym wysłuchaniem kandydatów, zarówno jeśli chodzi o zaprezentowanie sylwetki, jak i możliwości zadawania pytań przez posłów. Powoli odchodzono także od głosowania en bloc nad kandydaturami, co pogłębiało wrażenie sztuczności sytuacji. Głosowania indywidualne pozwalają wyrazić pogląd o kandydatach (w przypadku kandydatów z autorytetem nie są to głosowania polityczne, a rzetelne opinie, gdzie nie widać w wynikach podziału politycznego). Oczywiście wybór ostateczny, którego dokonuje Sejm, jest wyborem politycznym, choć zdarza się, że niektórzy kandydaci uzyskują wyższe poparcie, ciesząc się zaufaniem większej liczby posłów niż rządząca w danym czasie koalicja. Kandydaci podejmują obowiązki po złożeniu ślubowania przed prezydentem RP.
Na podstawie wielu lat monitoringu wyborów sędziów TK sformułowaliśmy wiele rekomendacji zmiany tej procedury. Szły one w dwóch kierunkach. Po pierwsze wydłużenia całego procesu, tak by nazwiska osób ubiegających się o funkcję były znane odpowiednio wcześniej. Po drugie włączenia w tryb wyłaniania kandydatów (lub kandydatów na kandydatów) gremiów profesjonalnych, wywodzących się ze środowisk prawniczych czy naukowych (obecnie wnioskodawcą może być 50 posłów lub prezydium Sejmu, czyli gremia polityczne). Postulaty te znalazły swój wyraz w projekcie, który wniósł do Sejmu prezydent. Jednak w toku prac parlamentarnych zrezygnowano (jak dotąd) ze znacznej ich części, pozostawiając jedynie wydłużenie trybu wyboru do 3 miesięcy, w dodatku skrócone w przepisach przejściowych do jednego miesiąca w przypadku wyborów w roku 2015.
Tym samym wiele z rekomendacji nie zostało zrealizowanych. Jednak samo wydłużenie procedury należy ocenić pozytywnie. Oby szło za nim rzeczywiste szybkie zgłaszanie kandydatów, pozwalające na przyjrzenie się ich sylwetkom przez zainteresowane osoby, w tym media i nasz projekt. Zachęcamy też wnioskodawców do przekazywania szczegółowej wiedzy o kandydatach, nieograniczającej się do krótkich notek biograficznych. Zachęcamy do rzeczywistych przesłuchań kandydatów w ramach posiedzeń komisji sejmowych i do otwarcia się na monitoring tych posiedzeń. W 2015 r. po raz pierwszy od rozpoczęcia projektu w 2006 r. przedstawiciele koalicji organizacji monitorującej wybory GIODO nie zostali dopuszczeni do udziału w posiedzeniu komisji. I choć można je było śledzić w internecie, to jednak taka odmowa nie ma uzasadnienia i stanowi niepotrzebne ograniczenie.
Miejmy nadzieję, że wszystkie omawiane wybory zostaną przeprowadzone w sposób, który pozwoli na przeprowadzenie monitoringu oraz na wybór najlepszych kandydatów ze względu na ich kompetencje i autorytet.
De lege ferenda warto postulować co najmniej dyskusję na temat trybu wyłaniania kandydatów na RPO czy GIODO. Może należałoby jakoś sformalizować prawo obywateli reprezentowanych przez organizacje pozarządowe do zgłaszania kandydatów (lub kandydatów na kandydatów)
Jedna z osób, wybrana w niezrozumiałym pośpiechu po 6 dniach od ogłoszenia jej kandydatury, była sędzią Trybunału Konstytucyjnego zaledwie przez tydzień. Ale tam, gdzie czasu było nieco więcej, udawało się w ramach monitoringu zgromadzić wiedzę na tyle interesującą, że skutkowało to wycofaniem kandydatur przez samych wnioskodawców