Ugody administracyjne zawierane są rzadko. Szkoda, bo może to być korzystne i dla stron, i dla organu prowadzącego sprawę. Ten ostatni nie zawsze pamięta, że niekiedy zainicjowanie ugody jest jego obowiązkiem
Organy administracji publicznej są zobowiązane, aby w prowadzonych postępowaniach uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli, zapewniać stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, działać w sprawie wnikliwie i szybko. Wynika to ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). W doskonały sposób zapewnia to tryb zawarcia przed organem administracji publicznej ugody administracyjnej. Sporządzenie ugody stanowi dla stron jedynie ich uprawnienie. Dla organu zaś dążenie do jej zawarcia jest niekiedy obowiązkiem.
Kto i kiedy
K.p.a. wskazuje jednoznacznie w art. 13, że ugoda administracyjna może zostać zawarta wyłącznie pomiędzy stronami o spornych interesach. Nie jest więc zawierana np. pomiędzy organem prowadzącym postępowanie a stroną tego postępowania. Nie można także zawrzeć ugody administracyjnej pomiędzy stroną a podmiotem występującym na prawach strony (tak m.in. wyrok NSA w Warszawie z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2054/97). Podmiotami takimi są w szczególności organizacje społeczne, rzecznik praw obywatelskich oraz prokurator. Ponadto, co oczywiste, nie może zostać także zawarta, jeżeli w postępowaniu udział bierze tylko jedna strona.
Ustawa nie wskazuje kryterium uznawania interesów stron za sporne, niemniej jednak uznać można, że kwestia ta nie powinna budzić większych wątpliwości. Dodatkowe kryteria przemawiające za zawarciem ugody określone zostały w art. 114 k.p.a. Składają się na nie łącznie:
1) wszczęte, a nie zakończone postępowanie administracyjne,
2) charakter sprawy,
3) uproszczenie lub przyspieszenie postępowania,
4) brak przepisów uniemożliwiających zawarcie ugody.
Ad 1) Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że ugoda administracyjna może zostać zawarta wyłącznie w sprawie, w której toczy się postępowanie. Stwierdzić należy tym samym, że nie może ona zostać zawarta zarówno poza prowadzonym postępowaniem, bez wcześniejszego udziału organu, jak i w przypadku braku takiego postępowania (tak m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1379/13, oraz wyrok NSA w Warszawie z 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1277/10). Inaczej rzecz ujmując, za niedopuszczalne uznać należy zarówno sytuacje, gdy strony przedkładają do zatwierdzenia ugodę zawartą przed wszczęciem postępowania lub po jego zakończeniu, jak i zawartą w jego trakcie, ale bez wiedzy i udziału organu. Wskazuje na to także treść art. 115 k.p.a. określającego, że ugoda zawierana jest przed organem, przed którym toczy się postępowanie.
Ad 2) O charakterze sprawy przesądza w szczególności to, że ma ona charakter administracyjno prawny, załatwiany przez wydanie decyzji. Ugody nie zawiera się tym samym np. w sprawach skarg lub wydawania zaświadczeń, niezależnie od tego, że mogą w nich występować podmioty o sprzecznych interesach.
Ad 3) Jak już wskazano, z zasad ogólnych prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowań powinno przebiegać w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 par. 1 k.p.a.). Koreluje to z zasadą wskazaną w art. 114 k.p.a. – uproszczenia lub przyspieszenia postępowania w wyniku zawarcia ugody. Ocenę w tej kwestii ustawa pozostawia organowi, przy czym uznać można, iż przeszkodą do spełnienia tego może być m.in. niedotrzymywanie przez strony wyznaczonego przez organ terminu do jej zawarcia (art. 116 par. 1 k.p.a.). Jak wskazuje B. Adamiak w komentarzu do art. 114 kodeksu postępowania administracyjnego (C. H. Beck, Warszawa 2000), do uproszczenia postępowania może dojść także w przypadku stwierdzenia przez organ, że zawarcie przez strony ugody zwolni go od obowiązku przeprowadzania rozprawy administracyjnej.
Ad 4) Spośród przykładowych przepisów uniemożliwiających zawarcie ugody wskazać należy m.in. art. 118 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zgodnie z którym „w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej”.
Przykłady spraw, w których ugoda administracyjna jest niedopuszczalna, precyzuje orzecznictwo sądowe. NSA orzekł, że ugoda zawarta przed geodetą w trybie określonym ustawą z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ) nie jest ugodą administracyjną, lecz ma moc ugody sądowej. Co więcej, ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza art. 917 i 918 k.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy (wyrok NSA w Warszawie z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 367/06). Podobnie traktować należy ugodę zawieraną w trybie określonym w art. 30 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 469), która, chociaż jest zatwierdzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, ma charakter cywilnoprawny, a przesłanki określone w cytowanym art. 30 nie są zbieżne z tymi wskazanymi w art. 114 k.p.a. (a tym samym art. 114 k.p.a. nie znajduje do niej zastosowania).
Doświadczenie może się przydać
Jeżeli wystąpią przesłanki wskazane w ustawie, to organ został zobowiązany, a nie jedynie uprawniony, by podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody (art. 13 ust. 2 k.p.a.). Niestety także w tym przypadku ustawodawca nie określił, na czym miałyby takie czynności polegać. Znowu trzeba się oprzeć na orzecznictwie. Zgodnie np. z wyrokiem WSA w Warszawie z 28 listopada 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1648/05) organ powinien po prostu poinformować strony o dopuszczalności załatwienia danej sprawy administracyjnej w formie ugody. Co istotne, sąd wskazał przy tym, że nie zawsze zaistnienie w postępowaniu stron o spornych interesach obliguje organ do podjęcia omawianych czynności. Obowiązek ten wystąpi bowiem według sądu w sytuacjach, w których na podstawie okoliczności sprawy, stopnia zwaśnienia i podejścia stron do przedmiotu sprawy, dostrzega realną szansę ugodowego jej załatwienia. Zatem w tym względzie właściwe jest również odwołanie się do doświadczenia życiowego pracowników organów administracji. Stanowisko takie, z uwagi na nakaz szybkiego załatwiania spraw przez organy, uznać należy za słuszne. Zawiadomienie stron o możliwości załatwienia sprawy w formie ugody nastąpić może zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i w odrębnym piśmie wysłanym do stron w trakcie jego prowadzenia.
Bardziej skomplikowana formuła doprowadzenia stron do ugody wiąże się z trybem rozprawy administracyjnej. Jej przeprowadzenie także niekiedy stanowi obowiązek organu administracji publicznej.
Forma i treść
Ugodę sporządza się w formie pisemnej. Jej składniki określa art. 117 par. 1 k.p.a. Zgodnie z nim ugoda powinna zawierać: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji publicznej, upoważnionego do sporządzenia ugody. Chociaż treść przepisu wskazuje, że składniki te tworzą katalog zamknięty, zawarcie w ugodzie dodatkowych elementów nie powinno wpływać na jej ważność. Zwrócić należy uwagę na to, że ugoda zawierana jest pomiędzy stronami, ale przed organem. Oznacza to, że pracownik upoważniony do sporządzania ugody powinien jej treść wyrazić zgodnie z wolą stron, precyzyjnie odnotowując ich oświadczenia. Nie powinien tym samym ingerować w treść, samowolnie jej precyzować, a tym bardziej zmieniać.
Zawarcie ugody nie kończy postępowania. Konieczne jest jeszcze sporządzenie i podpisanie przez osobę upoważnioną do sporządzenia ugody protokołu utrwalającego fakt jej zawarcia, a także jego umieszczenie w aktach sprawy. Uznać należy, że protokół taki powinno się sporządzać z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 68 k.p.a. Tym samym powinno z niego wynikać, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Tym samym pod protokołem powinien znaleźć się nie tylko podpis urzędnika, lecz także stron ugody.
Na zakończenie, aby zawarcie ugody wywołało skutek prawny, organ musi jeszcze zatwierdzić ugodę w drodze postanowienia. Jeżeli dotyczy ona kwestii, których rozstrzygnięcie wymaga zajęcia stanowiska przez inny organ, należy zwrócić się do tego organu w trybie określonym w art. 106 k.p.a. Ustawa przewiduje trzy przesłanki zobowiązujące organ do odmowy zatwierdzenia ugody:
1) zawarcie ugody z naruszeniem prawa (orzecznictwo wskazuje przy tym zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2129/13),
2) nieuwzględnienie w ugodzie stanowiska organu współdziałającego,
3) naruszanie przez ugodę interesu społecznego bądź słusznego interesu stron.
Na wydane przez organ postanowienie zatwierdzające ugodę służy stronom zażalenie.
Przykład
15 grudnia 2014 r. firma BUDBUD sp. z o.o. złożyła w starostwie powiatowym w miejscowości X wniosek o wydanie pozwolenia na budowę hali garażowo-magazynowej. Starosta po ustaleniu stron zawiadomił je o wszczęciu postępowania. Jedna ze stron postępowania – Jan Marciniak – właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, wniosła pismo do starosty, w którym sprzeciwiła się lokalizacji obiektu budowlanego, wskazując, że ma on zostać zlokalizowany na drodze gruntowej, którą dojeżdża do nieruchomości. Starosta uznając, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 13 i 114 k.p.a., zawiadomił strony o możliwości załatwienia sprawy w drodze ugody administracyjnej. 7 stycznia 2015 r. strony zawarły w obecności wyznaczonego przez starostę pracownika starostwa powiatowego ugodę administracyjną, w której Jan Marciniak i BUDBUD sp. z o.o. ustaliły odpowiadającą im lokalizację hali. Została ona następnie zatwierdzona przez starostę w drodze postanowienia. Wydane przez starostę pozwolenie na budowę uwzględniło lokalizację obiektu określoną w zawartej ugodzie.
Wzór 1
Ugoda administracyjna
(Data sporządzenia ugody) przed (oznaczenie organu) zawarta została pomiędzy (oznaczenie stron ugody) ugoda administracyjna w sprawie (określenie sprawy, w której toczy się postępowanie przed organem) o następującej treści: (treść ugody).
Treść ugody została odczytana i przyjęta.
........................ .......................... ........................ .......................
podpisy stron
........................
podpis pracownika organu administracji publicznej, upoważnionego do sporządzenia ugody
Wzór 2
Protokół z zawarcia ugody administracyjnej
W dniu (data sporządzenia ugody) przed (oznaczenie organu i jego siedziby) zawarta została pomiędzy (oznaczenie stron ugody), w obecności (oznaczenie pracownika organu administracji publicznej, upoważnionego do sporządzenia ugody) ugoda administracyjna w sprawie (określenie sprawy, w której toczy się postępowanie przed organem). W drodze ugody strony ustaliły (określenie ustaleń przyjętych przez strony).
Zgłoszone uwagi: (określenie uwag zgłoszonych przez strony).
Protokół odczytano i podpisano.
........................ .......................... ........................ .......................
podpisy stron
..................................................
podpis pracownika organu
Protokół nie został podpisany przez (wskazanie strony, która nie podpisała protokołu) z powodu (określenie powodu niepodpisania protokołu).
Wzór 3
Oznaczenie organu Miejscowość, data..........
Postanowienie
Na podstawie art. 119 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.)
zatwierdzam/odmawiam zatwierdzenia
ugodę administracyjną zawartą w dniu (data sporządzenia ugody) przed (oznaczenie organu) pomiędzy (oznaczenie stron ugody) w sprawie (określenie sprawy, w której toczy się postępowanie przed organem).
Uzasadnienie
Treść uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Pouczenie
Na niniejsze postanowienie stronom służy zażalenie do (wskazanie organu wyższego stopnia) w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Zażalenie należy wnieść za pośrednictwem (określenie organu wydającego postanowienie).
Otrzymują:
1.......
2......
Załączniki:
– odpis ugody (doręczany stronom w przypadku wydania postanowienia zatwierdzającego ugodę).
