Czy samo otrzymanie przez zleceniobiorcę publicznych pieniędzy powoduje, że jego prywatność przestaje być chroniona? O tym, jak wyważyć prawo do informacji z prawem do bycia zostawionym w spokoju, rozmawiali uczestnicy debaty DGP
Debata DGP
Zarówno dostęp do informacji publicznej, jak i ochrona prywatności należą do kategorii podstawowych praw człowieka. Jednocześnie nierzadko są sobie przeciwstawiane. Czy mamy do czynienia z konfliktem między tymi prawami?
Wojciech Wiewiórowski Dużo bliżej mi do tych, którzy mówią o pewnej komplementarności tych praw i wolności. Jeżeli byśmy mieli mówić o konflikcie, to podobnego konfliktu można by się doszukiwać na styku wielu innych praw. Oczywiste jest natomiast, że za każdym razem, gdy korzystamy z prawa do jawności, to może ono dotyczyć sfery prywatności – naszej lub innych osób – i w tym zakresie będzie potrzeba ważenia tych, ale również innych praw, takich jak ochrona komunikacji czy wolność słowa. Ważne jest również, że mamy do czynienia nie z prawami obywatelskimi, tylko prawami człowieka. Przy czym trzeba pamiętać, że tak naprawdę ani dostęp do informacji nie wyczerpuje definicji jawności, ani też ochrona danych osobowych nie wyczerpuje definicji prywatności. Mnie jako GIODO interesuje oczywiście ochrona danych osobowych, ale jako naukowca już szerszy aspekt. Bo rzeczywiście mamy tu pewien bałagan. Przez 25 lat demokracji nie udało nam się wypracować standardów, które mówiłyby, co jest jawne, a co nie. Przeszkodą zresztą często nie bywa potrzeba chronienia prywatności, tylko informacji niejawnych, czyli tzw. tajemnicy państwowej.
Marlena Sakowska-Baryła Również uważam, że prawa te nie mają charakteru konkurencyjnego, ale są komplementarne. Dużym uproszczeniem jest wskazywanie, że tam gdzie mamy do czynienia z danymi osobowymi, jawność ustępuje miejsca. Na dodatek przy udostępnianiu informacji publicznej prywatność zwykle kojarzy się z danymi osobowymi. Warto zaznaczyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej i ustawa o ochronie danych osobowych regulują różne kwestie, dlatego też nie pozostają ze sobą w napięciu tylko dlatego, że mamy do czynienia z gwarancją jawności i gwarancją prywatności. Te ustawy służą ochronie różnych dóbr i wartości, które przecież nie zawsze są przeciwstawne. Ponieważ ustawy te nie mają wspólnego zakresu, nie sposób wskazać, która z nich ma charakter generalny, a która szczególny, choć – jak pokazuje praktyka – często napotykamy próby błędnego ukazywania ustawy o ochronie danych osobowych jako szczególnej względem ustawy o dostępie do informacji publicznej i odwrotnie. Najbardziej istotny styk tych regulacji to sprawa udostępniania informacji publicznej, której elementem są dane osobowe. Tu faktycznie pojawiają się problemy interpretacyjne, bo podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji musi współstosować obie ustawy – musi przestrzegać procedur przetwarzania danych osobowych i zapewnić dostęp do informacji publicznej, a nadto wyeliminować udostępnienie informacji ze sfery prywatności.
Krzysztof Izdebski Zdecydowanie zgadzam się, że prawo do informacji i prawo do ochrony prywatności jako prawa człowieka muszą być w każdym przypadku proporcjonalnie zważone w ten sposób, by zapewniając realizację zasady jawności, nie naruszyć jednocześnie istoty innych praw. Chociaż zazwyczaj nie ma na to bezpośrednich dowodów, nie sposób jednak uniknąć podejrzeń, że czasem ochrona prywatności zwyczajnie służy jako pretekst do nieudzielenia informacji. Co zresztą odnosi skutek odwrotny do zamierzonego. Mam na myśli chociażby głośną sprawę radnego z Warszawy, który zażądał dostępu do rejestru umów zawieranych za publiczne pieniądze. Odmowa otworzyła pole do domysłów i plotek, co zresztą ostatecznie, gdy ujawniono te umowy, okazało się zupełnie niepotrzebne.
Arwid Mednis O otwartym konflikcie między tymi dwoma prawami też bym nie mówił, natomiast o pewnym napięciu między nimi – jak najbardziej. Przede wszystkim jednak ubolewam, że w przeciwieństwie do wielu innych państw nie mamy wypracowanego pewnego modelu, jak do tych praw podchodzić. U nas niestety wszystko odbywa się w biegu. Nie mamy chociażby ustalonego poglądu, kim jest osoba publiczna. W efekcie z jednej strony rzeczywiście ochrona prywatności służy czasem jako pretekst do ograniczania dostępu do informacji publicznej. Z drugiej jednak strony czasem orzecznictwo idzie za daleko i zbyt wiele nakazuje ujawniać. Nie wiem chociażby, czy zgodziłbym się z poglądem, że sam fakt otrzymania przeze mnie publicznych pieniędzy z jakiegokolwiek tytułu powoduje, że moja prywatność przestaje być chroniona. Mam wrażenie, że podejście do tych dwóch praw jest płynne. Granica nieustannie przesuwa się to w jedną, to w drugą stronę. Dlatego uważam, że najwyższy czas na wypracowanie doktryny, która wytyczyłaby taką granicę.
Paweł Litwiński Podoba mi się stwierdzenie o komplementarności praw i o tym, że wzajemnie się uzupełniają. Tyle że cele tych praw są inne. Te wektory się przecinają. Z jednej strony można mówić o wywodzącym się z XIX wieku prawie do prywatności rozumianym bardzo tradycyjnie, jako prawo do bycia pozostawionym w spokoju, z drugiej zaś o naruszającej ten spokój siłą rzeczy zasadzie jawności. I nawet jeśli nie dochodzi do konfliktu między tymi wartościami, to do napięć bez wątpienia już tak.
Co istotne, rzeczywiście nie wszyscy pamiętają o różnicy między prawem do prywatności a ochroną danych osobowych. Często mamy do czynienia z pewną kalką myślową: aha, mam dane osobowe, to je zanonimizuję; nie mogę ich skutecznie zanonimizować, to wydam decyzję odmowną. Takie myślenie jest błędem, bo ograniczenia wyznacza prywatność, a nie mechanicznie pojmowane dane osobowe.
Grzegorz Sibiga Zgadzam się, że między ochroną prywatności i prawem do informacji zawsze istnieć będzie napięcie ze względu na różne funkcje tych dwóch gwarancji. Nie jestem jednak zwolennikiem kazuistycznego określania w prawie granicy między tymi uprawnieniami, ponieważ powinny być one wyznaczane z uwzględnieniem wielu czynników odnoszących się do konkretnego zagadnienia. Proces ten określany jest jako ważenie interesów. Dlatego też ustawowy przepis o dostępności informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji należy traktować tylko jako przykład ograniczenia prawa do informacji, a nie jako kompleksowe rozgraniczenie omawianych praw.
Orzecznictwo jest niejednolite, a co gorsza w pewnych obszarach praktycznie go nie ma, doktryny również brakuje. Zdarza się, że ochrona prywatności służy jako pretekst do nieujawniania informacji. Jak te problemy przekładają się na praktykę?
Marlena Sakowska-Baryła W praktyce problem pojawia się, kiedy musimy stwierdzić, czy mamy do czynienia z informacjami o charakterze prywatnym, bo wcale nie jest tak, że za każdym razem, gdy w informacji kwalifikowanej jako informacja publiczna zawarte są dane osobowe, należy ograniczyć dostęp do niej. Trzeba sobie przecież odpowiedzieć na pytanie – o jakie dane chodzi? Oczywiste jest, że udostępniamy dane osób wykonujących funkcje publiczne związane z pełnieniem tych funkcji. Ale i na tym etapie może powstać wątpliwość, jakie informacje zaliczyć do tej kategorii, a jakie należą do sfery prywatności osoby pełniącej funkcję publiczną. Zaczęło się tu wprawdzie pojawiać orzecznictwo odnoszące się chociażby do informacji dotyczących sędziów i ich wynagrodzeń, wieku, miejsc zamieszkania czy odpowiedzialności dyscyplinarnej, a także do informacji dotyczących urzędników, ich wynagrodzeń, wykształcenia, realizowanych zadań czy naborów. Można jednak czuć duży niedosyt, bo w Polsce nie mamy systemu precedensowego, stąd w przypadku każdego udostępnienia musimy dokonać indywidualnych ustaleń, czy dana informacja dotycząca osoby pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną, czy też nie, i czy podlega udostępnieniu.
Drugi problem dotyczy osób prywatnych, które ze względu na swą działalność czy stosunki prawne z podmiotami publicznymi wkraczają w obszar publiczny. Jeżeli np. nabywam od gminy mieszkanie z 90-proc. bonifikatą, to przestaje to być wyłącznie moją prywatną sprawą. Skoro gmina czyni mnie beneficjentem pewnego dobra, to zaczynam wkraczać w domenę publiczną i muszę liczyć się z tym, że ta okoliczność może podlegać ujawnieniu. Podobnie będzie, jeśli gmina zapłaci mi za wygłoszenie wykładu czy sporządzenie opinii prawnej – wydatkowanie środków publicznych w tym zakresie nie jest wyłącznie prywatną sprawą osoby, na której rzecz nastąpiła zapłata ze środków publicznych. Myślę, że wiele nieporozumień bierze się z braku świadomości, że dostęp do informacji publicznej jest ograniczony nie ze względu na ochronę danych osobowych, tylko na prywatność.
Wojciech Wiewiórowski Przywołany przykład Warszawy i rejestru umów był dobrym momentem, by sąd trochę więcej powiedział na temat tego, co i kiedy można ujawniać. Osobiście zawsze byłem zwolennikiem jawności tego, ile pieniędzy zostało wydane i kto jest ich beneficjentem, oczywiście z pomięciem numeru rachunku bankowego czy numeru PESEL. Są natomiast sytuacje, że ochrona prywatności mogłaby sprzeciwiać się ujawnieniu nawet nazwiska osób, które uzyskały zapłatę z pieniędzy publicznych, acz są to wyjątkowo rzadkie przypadki. Gdyby bowiem zdarzyło się, że miasto zamawia opinię u osób chorych na stwardnienie rozsiane na temat tego, jakie bariery napotykają w tymże mieście, to wówczas miałbym wątpliwość, czy ich dane mogą zostać ujawnione. Byłoby to bowiem ujawnienie informacji o ich stanie zdrowia. I chociaż oczywiście zostałyby wówczas wydane publiczne pieniądze, to broniłbym tezy, że nie wolno ujawniać tożsamości osób, z którymi miasto zawarło takie umowy.
Podobnie może być ze wskazanymi bonifikatami. Mogą być sytuacje, że takie informacje zbyt mocno ingerują w prywatność. Wyobraźmy sobie, że ta bonifikata wiąże się z sytuacją społeczną konkretnej rodziny albo jest udzielana ze względu na sytuację zdrowotną konkretnej osoby. Kiedyś mieszkałem na osiedlu, na którym w budynkach towarzystwa budownictwa społecznego żyli zarówno nauczyciele akademiccy, których miasto chciało zatrzymać, funkcjonariusze różnych służb, jak i powodzianie, którym przydzielono tam kwatery. Jeśli chodzi o dwie pierwsze grupy, to pewnie ujawnienie informacji o nich nie naruszałoby prywatności (choć w przypadku funkcjonariuszy ABW czy CBA też mogłoby być niewskazane). Ale jeśli chodzi o powodzian, to miałbym wątpliwości.
Krzysztof Izdebski Dla nas, jako organizacji pomagającej obywatelom w dostępie do informacji, największym problemem jest chyba jednak bezczynność urzędników i to te sprawy są najczęstszym przedmiotem orzecznictwa. Bezczynność przybiera różne formy. Czasami po prostu nie odpowiada się na wnioski. Często stosuje się rozmaite uniki, twierdząc, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, że jest przetworzona, że jej się nie posiada itp. A to wszystko wydłuża całą procedurę, a czasem sprawia, że informacja przestaje być przydatna. Najpierw trzeba bowiem zaskarżyć samą bezczynność i często dopiero po wyroku sądowym nakazującym wydanie decyzji pojawia się temat ochrony prywatności. Po raz kolejny trzeba wnieść skargę, tym razem na odmowną decyzję. Dopiero wówczas sąd może zacząć ważyć prawo do prywatności z prawem do informacji, co zresztą uważam za w pełni uzasadnione. Ale takich merytorycznych rozstrzygnięć tak wiele nie ma.
Paweł Litwiński Niejednolitość i braki w orzecznictwie, a do tego niewiele wypowiedzi doktryny powodują też, że stosując prawo, cały czas poruszamy się trochę po omacku. Do tego orzecznictwo wydaje się zastępować ustawodawcę, najpierw rozszerzając zakres informacji uznawanych za informacje publiczne, a ostatnio go zawężając. To wszystko powoduje, że stosowanie prawa przypomina loterię – pełnomocnicy występujący przed sądem w sprawach dotyczących informacji publicznej czasem żartują, że muszą dostosowywać argumenty do składu sędziowskiego, który rozpatruje daną sprawę. To może brzmieć śmiesznie, ale prawo powinno się charakteryzować przynajmniej minimalnym stopniem pewności i jasności, a tutaj tej pewności i jasności brakuje.
Grzegorz Sibiga Problem polega także na tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ochrona prywatności odbywa się także poprzez pozbawienie niektórych informacji charakteru informacji publicznej. Dotyczy to w szczególności dokumentów prywatnych przedstawianych organom władzy publicznej. Sądy negują możliwość dostępu do treści tych dokumentów z powołaniem się na to, że to w ogóle nie są informacje publiczne, a nie ze względu na ochronę sfery prywatności. Bardzo utrudnia to dyskusję o ustaleniu zrozumiałych reguł ograniczania prawa do informacji.
Dostęp do informacji publicznej jest najczęściej kojarzony z tym, że obywatele chcą patrzeć władzy na ręce. To chyba jednak niejedyny cel tych przepisów?
Krzysztof Izdebski Oczywiście chęć przyglądania się działaniom władz to jeden z ważniejszych powodów. Ale niejedyny. Mam wrażenie, że dla indywidualnych osób bardziej liczą się ich konkretne problemy. Bardzo często ludzie potrzebują dostępu do informacji po prostu po to, by móc bronić swych praw. Weźmy choćby pojawiające się teraz w sądach kwestie przesyłu energii. Ludzie owszem występują do urzędów czy spółek o związane z tym dokumenty, ale nie po to by kontrolować władzę, tylko po to by na ich podstawie domagać się czegoś od firmy energetycznej. Inny przykład – pacjent, który nabawił się schorzenia w szpitalu, żąda dokumentów, które pomogą mu w walce o odszkodowanie. To jest właśnie największa wartość prawa do informacji. Obywatele, mając wiedzę, są w stanie lepiej organizować swoje życie w każdym wymiarze.
Arwid Mednis Niemniej, gdy na prawo do informacji nałożymy wzorzec konstytucyjny, to okaże się, że jest ono dane w gruncie rzeczy po to, by kontrolować władzę. W art. 61 konstytucji widzę chęć patrzenia władzy na ręce i sprawdzania, jak są wydawane środki publiczne. Jeśli pacjent, który został fatalnie potraktowany przez szpital, domaga się informacji po to, by ewentualnie skierować do sądu pozew, to dla mnie mieści się to w granicach tej kontroli. Jeśli jednak robi to po to, by osiągnąć jakieś inne partykularne cele, z pominięciem może ponownego wykorzystania, wprost wskazanego w ustawie, to zaczynam się zastanawiać, czy nie wykracza to poza wzorzec konstytucyjny.
Paweł Litwiński Mnie zdecydowanie bliżej jest do tego poglądu, który wiąże prawo dostępu do informacji z kontrolowaniem władzy. I dlatego takie przypadki, jak choćby cele naukowe, prowokują do pytań o zgodność z konstytucyjnym wzorcem. A to nie są jakieś wydumane przykłady – znane są choćby przypadki kierowania do gmin, na potrzeby pracy naukowej, wniosków o dostęp do informacji publicznej przetworzonej, co wiązało się z dużym nakładem pracy po stronie pracowników urzędu. Oczywiście informacja przetworzona jest udostępniana w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego – ale same sądy stwierdzają, że „pojęcie interesu publicznego nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone”. I co ma zrobić gmina w konkretnym przypadku?
Marlena Sakowska-Baryła Dostęp do informacji publicznej niejednokrotnie jest wykorzystywany także w celach rywalizacji politycznej, co było doskonale widoczne chociażby podczas ostatnich wyborów samorządowych. Bardzo często wnioski składano po to, by dowiedzieć się czegoś o kontrkandydacie, czy też po to, by zdobyć informacje użyteczne we własnej kampanii. Zresztą nie sposób oceniać tego negatywnie, bo prawo pozwala na takie działanie, a i opinia społeczna ma większą możliwość uzyskania informacji istotnej przy podejmowaniu decyzji o wyborze piastunów władzy. Tu jednocześnie chciałabym zwrócić uwagę na swoisty zbieg procedur w przypadku, gdy informacje starają się uzyskać radni. Mogą oni bowiem korzystać i z ustawowego trybu dostępu do informacji publicznej, i z gwarantowanego zwykle w statutach jednostek samorządu terytorialnego prawa wnoszenia interpelacji. To zupełnie inne procedury wynikające na dodatek z aktów innej rangi, a jednak w pewnych okolicznościach i jedna, i druga może służyć osiągnięciu tego samego celu.
Aby uniknąć konfliktu między dwoma prawami, o których dzisiaj rozmawiamy, potrzebna jest wspominana już anonimizacja. Czy jednak w dzisiejszych czasach rzeczywiście gwarantuje ona ochronę prywatności?
Marlena Sakowska-Baryła Tak naprawdę często mamy do czynienia z pozorną anonimizacją. Niektórym wydaje się, że wystarczy wykreślić imię i nazwisko, a tymczasem na podstawie pozostawionych informacji można ustalić tożsamość osoby, której dane zostały wykreślone. Zwłaszcza gdy już z wniosku wynika, że tak naprawdę chodzi nie o jakąś abstrakcyjną informację publiczną, tylko o wiedzę na temat konkretnej osoby. Jeśli jej dane zostały wskazane we wniosku i dotyczą jej sfery prywatności, urzędnik może odmówić. Ale jeśli tak nie jest, to nawet gdy przypuszcza, że chodzi o pozyskanie informacji o konkretnej osobie, niewiele poza anonimizacją może zrobić. A ta, jak już wspomniałam, jest wówczas pozorna.
Arwid Mednis Znów bowiem patrzymy bardziej na dane osobowe, a nie prywatność, której ma służyć anonimizacja. Ja często żartuję sobie, że z moim imieniem nie powinienem popełniać przestępstw, bo jeśli w gazecie napiszą „Arwid M.”, to i tak wszyscy będą wiedzieli, o kogo chodzi. To dobrze pokazuje, że taka anonimizacja jest zwyczajnie nieskuteczna.
Wojciech Wiewiórowski Podam inny przykład: czym innym będzie, gdy powiem o właścicielu księgarni w Warszawie, a czym innym, gdy powiem o właścicielu księgarni w małej miejscowości. Na to wszystko warto wreszcie nałożyć realia big data, a okaże się, że nie wystarcza już oceniać skuteczności anonimizacji wyłącznie przez pryzmat jednego udostępnianego dokumentu. Bo gdy zestawi się go z innymi informacjami dostępnymi w internecie, okaże się, że anonimizacja była całkowicie nieskuteczna. Nie ma możliwości wypracowania jednolitych standardów anonimizacji. Nawet jeśli przyjmiemy, że w jakiś lepszy lub gorszy sposób da się je wypracować np. dla orzecznictwa sądowego, to na pewno już nie dla decyzji administracyjnych.
Grzegorz Sibiga Pomimo podnoszonych zastrzeżeń anonimizacja pozostaje jedynym sposobem dostępu do treści wielu dokumentów zawierających chronione dane osobowe. Alternatywą w stosunku do anonimizacji jest pozbawienie dostępu do całego dokumentu, a tego nie można zaakceptować. Dlatego też należy dążyć do wdrożenia jednolitych standardów anonimizacji dokumentów urzędowych, które w jak najdalej idący sposób zapobiegną możliwości ustalenia tożsamości osoby fizycznej. Krokiem w dobrym kierunku jest zainicjowanie niedawno przez rzecznika praw obywatelskich prac nad wprowadzeniem wspólnych zasad anonimizacji orzeczeń wydawanych przez różne sądy.
Paweł Litwiński Można jednak wypracować pewien standard minimum, który zawsze będzie stosowany. Określmy, że anonimizacja w pierwszym rzędzie polega na wykreśleniu wskazanych danych, a dopiero na kolejnym etapie organ będzie badał sprawę indywidualnie i oceniał, czy nie należy wykonać dodatkowo jeszcze innych czynności. Upierałbym się, że takie minimum anonimizacji powinno zostać określone w akcie rangi ustawowej, chociaż oczywiście kwestie techniczne pozostawiłbym wewnętrznym regulacjom.