W latach 2009–2012 NIK przedstawiła 230 wniosków o konieczności zmian przepisów prawa, z których zostało częściowo lub całkowicie zrealizowanych wyłącznie 39. To niezbyt dużo.

NIK jest wysoko oceniana przez opinię publiczną, ale autorytet izby wymaga wzmocnienia, zwłaszcza w relacjach z Sejmem. Posłowie są przecież głównym adresatem naszych raportów. A realizacja wniosków de lege ferenda, czyli dotyczących zmiany prawa, w dużej mierze zależy od parlamentarzystów. Nie może więc zadowalać nas tak mała liczba wniosków de lege ferenda podjętych przez Sejm.

Czy zostały już podjęte jakieś kroki, aby to zmienić?

Aby coś w tej materii zrobić, wysiłek musi zostać podjęty z obu stron – zarówno w NIK, jak i w parlamencie. Zaprosiłem do współpracy byłego szefa Biura Analiz Sejmowych – Zbigniewa Wronę. Zajął się w NIK m.in. wnioskami de lege ferenda. Zrobiliśmy już precyzyjną kwerendę niezrealizowanych wniosków. Zostały one podzielone na dwie grupy. W pierwszej znalazły się te, które są już nieaktualne. Druga zawiera wnioski, które we współpracy z parlamentem będziemy realizować.

Ile wniosków wymaga nadal realizacji?

Jest ich około 20–30. W tych wnioskach precyzyjnie wskazujemy, co trzeba zmienić w prawie, aby funkcjonowanie jakiegoś konkretnego obszaru usprawnić. I równocześnie uważamy, że zmiana proponowana przez NIK jest konieczna. Traktujemy nasze wnioski bardzo poważnie. Dlatego też wycofujemy się z wniosków nieaktualnych albo niekoniecznych do naprawienia kontrolowanej dziedziny.

Może pan podać przykład takich przepisów, które według NIK wymagają szybkich zmian?

Broniąc prawa do prywatności i zarazem dbając o bezpieczeństwo obywateli, zaproponowaliśmy przejrzyste regulacje dotyczące pozyskiwania i przetwarzania billingów, tak aby państwo nie ingerowało w nadmierny sposób w wolności obywatelskie. Po kontroli schronisk dla zwierząt przedstawiliśmy propozycje ustawowych zmian, które pozwolą lepiej zadbać o opiekę nad bezdomnymi zwierzakami. Kontrola telefonu 112 zaowocowała wnioskami dotyczącymi zmian w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. We wszystkich tych sprawach, jak i wielu innych, uzyskaliśmy już zapewnienia zarówno ze strony posłów i senatorów, jak i właściwych ministrów, że są zainteresowani realizacją naszych wniosków. Dzięki temu państwo w wielu obszarach będzie mogło lepiej funkcjonować. Ale w naszych kontrolach sprawdzamy też, czy obowiązki wynikające z przepisów prawa nie są dla obywateli nadmiernie uciążliwe.

Co pan ma na myśli?

Dla przykładu – kontrolowaliśmy ostatnio realizowanie przez gminy ustawy śmieciowej. Ustawa jest tak sformułowana, że każdorazowa zmiana stawki za gospodarowanie odpadami wymusza na mieszkańcach gminy obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty, mimo że z punktu widzenia wielu z nich dane wprowadzane do deklaracji nie ulegają zmianie. Gminy na ogół rozpisują przetargi raz na rok. Wynika więc z tego, że obywatel będzie musiał co roku złożyć taką deklarację. W dodatku połowa gmin nie uruchomiła możliwości składania wniosków przez internet, więc trzeba będzie osobiście pofatygować się do urzędu.

Co zamierza zrobić z tym NIK?

My proponujemy zmianę przepisu ustawy w taki sposób, aby obowiązek złożenia ponownej deklaracji w wypadku zmiany stawki za gospodarowanie odpadami dotyczył jedynie tych osób, których sytuacja faktyczna uległa zmianie – np. w ich domu zamieszkało więcej osób, urodziły się dzieci, rozbudowali posesję itp.

Ale NIK, jeżeli chodzi o tego typu wnioski, był, jak do tej pory – mówiąc delikatnie – ignorowany przez parlament. Czemu obecnie miałoby się to zmienić?

Jestem po spotkaniach z marszałek Sejmu i z marszałkiem Senatu. Poprosiłem ich o zintensyfikowanie współpracy między NIK a parlamentem w celu realizacji naszych wniosków de lege ferenda. W Sejmie są już dwie komisje, które się tym zajęły: komisja do spraw kontroli państwowej oraz komisja administracji i cyfryzacji. W Senacie wnioskami izby zajmie się zaś m.in. Komisja Ustawodawcza.

Mówił pan, że wysiłek musi zostać podjęty z dwóch stron. Co więc zmieniono w NIK?

NIK zaczęła przygotowywać wnioski o zmianę prawa w nieco inny sposób. Przeanalizowaliśmy wszystkie niezrealizowane wnioski i stwierdziliśmy, że część z nich to faktycznie klasyczne wnioski de lege ferenda dotyczące koniecznej – dla poprawy funkcjonowania kontrolowanej dziedziny – zmiany konkretnego przepisu. Spora liczba wniosków dotyczyła jednak stosowania obowiązującego prawa, czyli tak naprawdę były to wnioski de lege lata. Innymi słowy – zmiany wymaga praktyka stosowania prawa i to wystarczy, aby usprawnić działania państwa lub samorządu w kontrolowanym obszarze. I trzeci rodzaj wniosków NIK to takie, w których mówimy o kierunkach zmiany prawa bez formułowania przez nas konkretnych przepisów.

Co konkretnie ma pan na myśli?

Już na etapie przygotowania do tegorocznej kontroli polityki prorodzinnej okazało się, że taki wniosek możemy sformułować. Punkt wyjścia jest następujący: blisko 50 mld zł przeznaczonych na wsparcie dla rodzin i ponad 50 programów rozproszonych jest w ośmiu różnych ministerstwach. Możliwy wniosek? Istnieje potrzeba koordynacji aktywności państwa w tej dziedzinie. Mówimy więc o kierunku zmian w wielu przepisach, które pozwolą na funkcjonowanie sprawnego ośrodka odpowiedzialnego za koordynację polityki prorodzinnej.

I taki podział wniosków pana zdaniem wystarczy?

Niewątpliwie musimy poprawić także jakość formułowanych przez nas wniosków. Chcemy to zrobić we współpracy z tymi, którzy będą je realizować. Mieliśmy w ostatnich dniach naradę całej kadry kierowniczej NIK. Zaprosiliśmy szefa Rządowego Centrum Legislacji. W RCL-u ma powstać zespół, który będzie analizował wnioski NIK. Rozpoczęliśmy już szkolenia pracowników NIK, dzięki którym kontrolerzy będą potrafili tworzyć czytelne i zrozumiałe wnioski de lege ferenda.

A jeśli te wszystkie zabiegi nie pomogą i NIK nadal będzie ignorowana?

Po ostatniej nowelizacji ustawy o NIK prezes izby może wystąpić za pośrednictwem marszałka Sejmu do premiera o zajęcie stanowiska wobec pokontrolnych wniosków dotyczących stanowienia lub stosowania prawa. To jest drugi krok, który prezes NIK może zrobić, gdyby minister, do którego skierowano wnioski pokontrolne, nie reagował. Będę również cyklicznie przekazywał szefowi kancelarii premiera zbiorcze zestawienie niezrealizowanych wniosków de lege ferenda ze szczególnym uwzględnieniem tych wniosków, których realizacja leży w kompetencjach ministrów.

A jakie zmiany szykują się, jeżeli chodzi o sposób przeprowadzania kontroli?

Wprowadziłem zasadę, że wnioski z danej kontroli dotyczące pewnych nieprawidłowości będą przekazywane nie tylko podmiotowi kontrolowanemu, ale także wszystkim innym podmiotom tożsamym rodzajowo.

Co to oznacza w praktyce?

Podam przykład: kontrolowaliśmy przygotowanie szkół do przyjęcia sześciolatków. Wnioski pokontrolne przekazaliśmy gminom, w których przeprowadziliśmy kontrole. To nasz obowiązek. Ale oprócz tego informację z tej kontroli wysłaliśmy do wszystkich wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w całej Polsce. Dzięki temu mogą sprawdzić, czy przypadkiem na ich terenie nie występują podobne nieprawidłowości.

I naprawdę liczy pan na to, że włodarze miast sami z siebie będą takie kontrole przeprowadzać?

Tak, ponieważ z góry zapowiadamy, że nasi inspektorzy w ramach kontroli sprawdzającej wykonanie wniosków odwiedzą nie tylko te szkoły, które zostały wcześniej skontrolowane, ale trafią także do placówek w innych gminach.

Ale chyba nie zawsze taka współpraca będzie szła gładko? Są przecież podmioty, którym ewidentnie wnioski NIK nie są na rękę.

To prawda. Tak jest na przykład w przypadku wykorzystywania danych telekomunikacyjnych (billingów). Wnioski, jakie płyną z tej kontroli, są daleko idące i nie wszystkie z nich podobają się służbom specjalnym, policji, sądom czy prokuraturom. Dlatego NIK szuka naturalnych sprzymierzeńców w tej sprawie.

Czyli?

Organizacji pozarządowych, adwokatów, radców prawnych. Dlatego o wnioskach z tej kontroli rozmawialiśmy z przedstawicielami tych środowisk.

Jeżeli jesteśmy przy billingach, jakie wnioski de lege ferenda ma w tej kwestii NIK?

Proponujemy, ściśle rzecz biorąc, stworzenie od podstaw przepisów, które unormują tę dziedzinę. Po pierwsze uważamy, że należy określić zamknięty katalog spraw upoważniających do sięgania po dane telekomunikacyjne. Należałoby równocześnie rozważyć wprowadzenie rozwiązań stwarzających dodatkowe gwarancje w przypadku osób wykonujących zawody zaufania publicznego, np. dziennikarzy czy adwokatów i radców prawnych. Po drugie, uważamy, że należy ustanowić kontrolę zewnętrzną nad pozyskiwaniem danych z billingów. Po trzecie – wprowadzić obowiązek niszczenia pozyskanych danych, gdy nie są one już niezbędne dla prowadzonego postępowania. I wreszcie stworzyć mechanizmy sprawozdawcze, które zapewnią rzetelną informację o zakresie pozyskiwania danych telekomunikacyjnych.

A czy zamierza pan coś zmieniać, jeżeli chodzi o współpracę z prokuraturą? Na tym polu NIK również nie może pochwalić się sukcesami.

To prawda. W 2012 r. NIK skierowała łącznie 136 zawiadomień do prokuratury o możliwości popełnienia przestępstwa, z czego w 14 sprawach prokuratura odmówiła wszczęcia postępowania, w 25 wydano decyzje umarzające wszczęte już postępowania, w trzech sprawach skierowano akty oskarżenia, w sześciu sądy warunkowo umorzyły postępowania, w jednej poinformowano izbę o dobrowolnym poddaniu się karze. To są dane absolutnie niesatysfakcjonujące.

Po czyjej stronie leży wina?

Nie krytykuję prokuratury. Musimy wspólnie podjąć wysiłek, aby to zmienić.

I co zamierzacie zrobić?

Zaczynamy od siebie. W NIK powstała specjalna komórka, w której pracują także byli prokuratorzy, specjaliści z zakresu procedury prawa karnego. Będą oni pomagać kontrolerom w prawidłowym formułowaniu zawiadomień. Chcemy zadbać, aby zawiadomienia kierowane przez NIK do prokuratury były jak najwyższej jakości.

Czemu ma to służyć?

Zawiadomienia kontrolera NIK nie dotyczą przestępstw, z którymi przychodzi się codziennie mierzyć prokuratorom w prokuraturach rejonowych. Zawiadamiamy często o skomplikowanych sprawach o charakterze gospodarczym. I dlatego też nasze zawiadomienia muszą być bardzo dobrze przygotowywane. Poparte materiałem dowodowym zebranym w czasie kontroli.

Czy prokuratura jest zainteresowana podjęciem współpracy z NIK?

Jak najbardziej tak. Jestem po spotkaniu z prokuratorem generalnym. Ustaliliśmy, że w delegaturach NIK w całym kraju zostaną powołani specjalni koordynatorzy, którzy pomogą kontrolerom NIK i prokuratorom w prokuraturach rejonowych. Wytypowaliśmy już w każdej delegaturze doradców prawnych, którzy będą szybko reagować na problemy występujące we współpracy z prokuraturą, przede wszystkim służąc pomocą merytoryczną wszystkim kontrolerom przygotowującym zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

A czy w prokuraturach również zostali powołani tacy koordynatorzy?

Prokurator generalny podjął decyzję, że tego rodzaju koordynatorzy zostaną powołani w każdej prokuratorze okręgowej. Dzięki temu prokurator z prokuratury rejonowej, do której wpłynie zawiadomienie z NIK, nie będzie pozostawiony sam sobie. Będzie mógł liczyć na pomoc koordynatora z prokuratury okręgowej. Prokuratura generalna będzie monitorowała, co się dzieje z zawiadomieniami napływającymi z NIK. Jeżeli będą sytuacje nadzwyczajne, czy to z uwagi na charakter czynu, czy też na wielkość szkody, to osobiście będę informował o tym prokuratora generalnego, który jest bardzo zainteresowany procesowym wykorzystaniem materiałów z naszych kontroli.