Czy musimy utrzymywać wieloosobowe departamenty prawne w urzędach, skoro pomocy prawnej i tak szukają one na wolnym rynku? Jak wynika z raportu NIK, ministerstwa i urzędy centralne zleciły ponad 6,2 tys. usług określonych jako doradcze i eksperckie, wydając na ten cel 76,5 mln zł z budżetu państwa. Z każdym rokiem wartość tych usług wzrasta, tak jak i konkurencja na tym rynku. Poszczególne ministerstwa niechętnie udzielają informacji o współpracy w zakresie zlecania ekspertyz zewnętrznym kancelariom prawnym. Kontrola NIK ujawniła liczne nieprawidłowości. – Kontrola ujawniła w 2000 roku, że co najmniej 60 proc. zlecanych usług o charakterze doradczym i eksperckim było nieuzasadnionych. Ich przedmiotem było opracowanie projektów ustaw oraz aktów wykonawczych, które urzędy miały obowiązek samodzielnie przygotować. Były przypadki, że departamenty lub biura nie zatrudniały w ogóle osób o wykształceniu prawniczym – mówi Małgorzata Pomianowska, rzecznik NIK. Choć od kontroli minęło już 6 lat, nie widać, by sytuacja się zmieniła. Jeden z departamentów może korzystać w 60 proc. z konsultacji zewnętrznych, drugi nigdy nie skorzystał. Wszystko zależy od złożoności problemu, którym dana komórka się zajmuje – dowiadujemy się w jednym z resortów.
Kosztowni eksperci
Tymczasem do świadczenia usług legislacyjnych przyznaje się spora część dużych kancelarii, które na zlecenie tworzą analizy prawne, raporty regulacyjne czy też opracowują konkretne rozwiązania ustawowe. Kancelaria Salans zajmowała się wielokrotnie tzw. doradztwem regulacyjnym. – Oceniamy skutki danych regulacji, ich plusy i minusy. Formułujemy również tzw. alternatywy, czyli jak ten sam problem rozwiązać legislacyjnie w inny sposób. Jeżeli zostanie wybrana opcja optymalna, przekładamy dane rozwiązania na język ustaw – tłumaczy Wojciech Kozłowski, partner Salans D. Oleszczuk Kancelaria Prawnicza. Tajemnicą pozostaje jedynie cena świadczonej usługi. – Są to zazwyczaj stawki godzinowe. Ceny zależą również od stopnia skomplikowania prac. Inaczej wynagradzana jest pomoc przy jakiejś małej nowelizacji, na przykład w związku z wdrożeniem dyrektywy, a inaczej stworzenie kompleksowej regulacji, na przykład w zakresie transportu – mówi Marcin Radwan-Rőhrenschef, adwokat z kancelarii Wardyński i Wspólnicy. Na rynku prawniczym jednak wiadomo, że cena za podobną pomoc prawną zaczyna się od kilkudziesięciu tysięcy złotych w górę. Przygotowanie wstępnych założeń projektu, np. dla dużej nowelizacji ustawy europejskiej, wymaga długich godzin pracy dużej grupy ekspertów. Tymczasem stawka godzinowa renomowanej warszawskiej kancelarii wynosi ponad 200 euro. – Decydujące znaczenie dla wynagrodzenia może mieć waga sprawy. Jedna z kancelarii prawnych, która reprezentowała skarb państwa w postępowaniu arbitrażowym w sprawie Eureko, za sporządzenie skargi na orzeczenie arbitrażu zainkasowała 82 tys. euro – mówi prawnik ze znanej warszawskiej kancelarii.
12 tys. zł średnia cena zlecenia legislacyjnego dla kancelarii 200 euro średnio kosztuje godzina pracy dużej kancelarii
Tort nie dla wszystkich
Przy zamówieniach na ekspertyzy składanych przez ministerstwa oraz urzędy centralne nie obowiązują stałe stawki wynagrodzenia. Zainteresowani składają oferty w trybie przetargu. – Podstawą prawną udzielania zamówień na korzystanie z usług doradczych i eksperckich przez organy administracji rządowej są przepisy prawa zamówień publicznych – potwierdza Elżbieta Lastra z Kancelarii Premiera. – Ministerstwa wybierają duże kancelarie, gdyż nie dysponują tak dużą i silną kadrą ekspertów, którzy byliby w stanie napisać często skomplikowany projekt ustawy. Bazę taką mają renomowane kancelarie – mówi mec. Marcin Radwan-Rőhrenschef. Wymagane kryteria szczegółowo określa tzw. specyfikacja indywidualna warunków zamówienia. Jest ona uzależniona od konkretnego zamówienia i oczekiwań zamawiającego. Wśród kryteriów oceny ofert na pierwszym miejscu jest zazwyczaj cena (powyżej 50 proc.). W dalszej kolejności liczy się termin wykonania oraz mniej czytelne kryteria: waga i zakres ekspertyzy. Szansą dla mniejszych kancelarii jest w tej sytuacji jedynie współpraca z większymi. – Wygrywając rządowe przetargi, świadczyliśmy tego typu pomoc samodzielnie lub przy pomocy innych firm doradczych – mówi Aleksander Galos z kancelarii Hogan & Hartson. – Uprawnione podmioty zamawiają ekspertyzy za pośrednictwem Biura Analiz Sejmowych lub bezpośrednio u wybranych ekspertów. W pierwszym wypadku są one finansowane z budżetu biura, w drugim – ze środków przyznanych biurom poselskim. Biuro analiz prowadzi także bazę stałych ekspertów – wyjaśnia Zbigniew Jegliński z Biura Prasowego Kancelarii Sejmu. Kandydatów na ekspertów zgłaszają komisje, kluby oraz posłowie. Wynagrodzenie za godzinę pracy na rzecz Sejmu jest jednak ryczałtowe i wynosi od 2,5 do 7,5 proc. przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. – Jest to zatem kwota między 64,37 zł a 193,13 zł za godzinę pracy. Stawki te mogą być podniesione o 50 proc. ze względu na szczególną pilność przedmiotu zamówienia – mówi Janusz Kotański, dyrektor Biura Prasowego Kancelarii.
Czy ekspertyzy potrzebne
Zdaniem NIK kontrolowane jednostki przez zlecanie ekspertyz na zewnątrz często wyręczały w ten sposób swych pracowników w ich obowiązkach służbowych. – Zlecano zadania niewymagające szczególnych kwalifikacji i dodatkowego przygotowania. 10 proc. ekspertyz przygotowali studenci. Tyle samo – pracownicy urzędów, których zakres obowiązków pokrywał się z tematem zleconej pracy. Nie jesteśmy jednak w stanie powiedzieć, jak dziś ta sytuacja wygląda – mówi Pomianowska. Dlatego korzystanie z zewnętrznej pomocy prawnej budzi mieszane uczucia. – Nie po to przecież w resortach utworzono służby legislacyjno-prawne, aby ten sam typ zadań przekazywać do kancelarii i dodatkowo obciążać podatnika wysoką ceną takiego projektu – uważa prof. Genowefa Grabowska. Jej zdaniem po taką pomoc można sięgać tylko w przypadku, gdy pojawiają się szczególnie skomplikowane zagadnienia. Zewnętrzni eksperci nie mogą ani wyręczać w pracy, ani też zastępować prawników resortowych. – Problem jest jednak w tym, że w poszczególnych ministerstwach są komórki prawne, ale nie zawsze mają one wystarczającą liczbę ekspertów. My w Radzie Legislacyjnej mamy komfort, że jest nas dziesięciu – mówi prof. Bogusław Banaszak, przewodniczący Rady Legislacyjnej przy Radzie Ministrów. Pewne zagrożenia widzi w tym także prof. Wiktor Osiatyński. – Trzeba uważać, by ministerstwa nie płaciły kancelariom prawniczym zbyt wysokich stawek, gdyż może to być źródłem ewentualnej korupcji – uważa. Jego zdaniem ministerstwa nie powinny też zasięgać ekspertyz w sprawach, w których może wchodzić w grę interes samych kancelarii prawniczych i ich klientów, jak na przykład prawo upadłościowe.
SZERSZA PERSPEKTYWA W Stanach Zjednoczonych ściśle rozróżnia się tworzenie nowego prawa od opiniowania czy projektowanych zmian. Dużą wagę przywiązuje się do głosu praktyków, którzy mają doświadczenie i wiedzę w danej dziedzinie. Takich ekspertów pyta się o zdanie na specjalnych komisjach pracujących aktem prawnym. Opinie takich osób są analizowane przez służby prawne rządu bądź parlamentu, które ostatecznie decydują o kształcie prawa. Tacy eksperci otrzymują symboliczne wynagrodzenie. Nie jest to traktowane dochodowo, a bardziej prestiżowo.
GDZIE INFORMACJE O ZAMÓWIENIACH Informacji o przetargach na usługi doradcze należy szukać w Biuletynie Zamówień Publicznych na stronie Urzędu Zamówień Publicznych: www.uzp.gov.pl. Dostępne są one także na stronach ministerstw oraz urzędów centralnych w Biuletynie Informacji Publicznej – w rubryce: zamówienia publiczne.