Opisywaliśmy w DGP kontrowersyjne rozporządzenie ministra sprawiedliwości w sprawie nadzoru nad działalnością administracyjną sądów powszechnych. Cztery negatywne opinie do projektu zgłosiła Krajowa Rada Sądownictwa (KRS). Na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji (RCL) jednak ich zabrakło. Kto za to odpowiada – RCL czy ministerstwo?

Na dziś RCL jest wyłącznie administratorem systemu. Udostępnia resortom aplikację i narzędzia. Z kolei za poszczególne etapy prac legislacyjnych odpowiadają ich gospodarze. Na etapie uzgodnień i konsultacji dokumenty załącza minister, potem na etapie komitetu lub rady ministrów – sekretarz komitetu lub rady ministrów.

Czyli za brak dokumentów odpowiada wyłącznie minister sprawiedliwości?

Tak. Dlatego jeśli brakuje dokumentów dotyczących uzgodnień lub konsultacji, to należy o to pytać ministra sprawiedliwości.

Czy to naturalna sytuacja, że minister nie zamieszcza krytycznych opinii do projektu na stronie RCL?

Zgodnie z regulaminem pracy rady ministrów system RCL ma odzwierciedlać całość procesu legislacyjnego, czyli ma pokazywać wszystkie dokumenty towarzyszące projektowi. Taką intencję ma aplikacja Rządowy Proces Legislacyjny na stronie RCL. Ale trzeba pamiętać, że na dziś system RCL ma charakter wtórny wobec rządowego procesu legislacyjnego, który oficjalnie wciąż odbywa się na papierze. Właśnie ten fakt – nie usprawiedliwiając tego konkretnego przypadku – powoduje czasami opóźnienia w załączaniu stanowisk podczas konsultacji.

W przypadku wspomnianego rozporządzenia opinie KRS nie pojawiły się w ogóle. A zgodnie z prawem są obowiązkowe. Czy RCL może dyscyplinować ministrów w tym zakresie?

Niekiedy obowiązek konsultacji projektu wynika wprost z przepisów prawa. Tak jest rzeczywiście w przypadku rozwiązań dotyczących sądownictwa. RCL ma wtedy prawo i obowiązek zapytać ministra, czy zasięgnięto opinii KRS. I takie wytyki z naszej strony się pojawiają. W sensie formalnym muszę wiedzieć, czy projekt był skonsultowany z KRS. Natomiast czy była jedna opinia, czy cztery i czy wszystkie minister zamieścił na stronie RCL, to kwestia organizacji pracy ministerstwa. Nie mogę przecież pytać ministra, czy zamieścił wszystkie opinie.

Dlaczego? Przecież minister ma obowiązek zamieszczać wszystkie opinie.

Oczywiście, każdy minister ma taki obowiązek. Ale ja nie mam narzędzi do weryfikacji tego obowiązku. To kwestia rzetelności urzędników, którzy za ten proces odpowiadają w ministerstwie.

Czy RCL jest wyłącznie biernym obserwatorem procesu legislacyjnego?

Jest czytelna granica wpływu RCL. Zależy ona od typu projektu. Silniejszą pozycję mamy w przypadku dokumentów rządowych oraz projektów aktów prezesa rady ministrów. Decyzje w ich sprawie zapadają na posiedzeniach rządu, w których uczestniczy bezpośrednio prezes RCL jako organ podległy premierowi. Głos RCL ma wtedy duże znaczenie. Z kolei przy aktach ministra, np. przy jego rozporządzeniach, rola RCL jest ograniczona. Możemy przedstawić opinię, przekonywać do zmiany stanowiska, ale nie mamy narzędzia blokującego projekt. Czasem swój pogląd podtrzymujemy wielokrotnie, ale ostatecznie decyzję podejmuje konstytucyjny minister.

Pytanie, czy tak powinno być. Żaden minister nie jest przecież dryfującą wyspą, niezależną od rządu...

Na dzień dzisiejszy RCL opiniuje, doradza, ostrzega o ewentualnej niekonstytucyjności. I tyle. Decyduje rząd lub minister. Są systemy, w których negatywna opinia legislatorów w ogóle dyskwalifikuje projekt. W polskiej praktyce pozycja legislatorów zawsze była ograniczona. Zmiana tego stanu rzeczy wymagałaby rozstrzygnięcia decydenta politycznego.

A jakie jest pana zdanie w tej sprawie?

Mogę sobie wyobrazić jako regułę system, w którym brak pozytywnej opinii legislatorów uniemożliwia dalsze prace nad projektem. Chyba dojrzeliśmy do tego, aby prawodawca będący organem politycznym tylko w bardzo wyjątkowych sytuacjach mógł zignorować rekomendacje przedstawiane przez wyspecjalizowane służby legislacyjne. Ale nie wyłączałbym tej możliwości całkowicie. Prawodawca powinien mieć margines pewnej swobody. W określonych sytuacjach powinien mieć prawo na własne ryzyko podjąć decyzję niezgodną z opiniami. Ale powinny to być sytuacje absolutnie wyjątkowe.

Wielokrotnie legislatorzy rządowi i parlamentarni zwracają uwagę, że jakieś rozwiązanie jest ryzykowne konstytucyjnie. A mimo to przepisy są akceptowane.

To nie są sytuacje powszechne, ale się zdarzają. Mogę kłaść głowę za najwyższą jakość opinii, które przygotowuje RCL, np. w zakresie konstytucyjności jakiegoś rozwiązania, ale obszar oceny prawnej cechuje to, że prawnicy różnią się w swych opiniach. Ostatecznej oceny konstytucyjności dokonuje Trybunał Konstytucyjny dopiero po uchwaleniu aktu.

Z jakich powodów projekt rozporządzenia w sprawie nadzoru administracyjnego nad działalnością administracyjną sądów powszechnych nie był przygotowany wraz z projektem ustawy?

Przy ustawach związanych z implementacją prawa unijnego wymagane jest przedstawienie kompletu aktów wykonawczych, natomiast w przypadku pozostałych aktów trzeba przygotować te o podstawowym znaczeniu dla wykonania ustawy. I my to egzekwujemy. Od tego zależy rozpatrzenie projektu przez rząd.

W tym przypadku zapomniano o rozporządzeniu na etapie prac nad ustawą?

Najprawdopodobniej uznano, że to rozporządzenie nie ma charakteru podstawowego dla wykonania nowelizacji. I powiedzmy sobie szczerze, gdyby nie przepis dotyczący możliwości żądania akt sprawy sądowej przez ministra sprawiedliwości, rozporządzenie nie wzbudzałoby żadnych kontrowersji. Dotyczy ono technicznych kwestii nadzoru.

Częścią przyjętego w styczniu Programu Lepsze Regulacje 2015 jest otwarcie się rządu na konsultacje społeczne. Dziś wciąż jest z tym problem. Z kim należy konsultować projekty ustaw i rozporządzeń?

Zakres konsultacji społecznych zależy nie od rodzaju aktu prawnego, lecz od jego treści. Wszystkie projekty powinny być konsultowane w niezbędnym zakresie. Choć oczywiście przy projekcie rozporządzenia zakres swobody regulacyjnej jest znacznie mniejszy niż przy projekcie ustawy. Są oczywiście rozporządzenia kluczowe dla pewnych środowisk, w przypadku których prawodawca ma spory margines swobody. Ale są też takie, przy których nie ma żadnego pola do negocjacji. W niektórych przypadkach obowiązek konsultacji z konkretnymi podmiotami narzucają ustawy.