Większość terenów w kraju nie jest objęta miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, a dużo nowych inwestycji realizowanych jest nie w oparciu o miejscowe plany, ale na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rostrzygnięcie takie na wniosek inwestora wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta. W tym celu wyznacza on obszar i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy
Obowiązkiem każdej jednostki samorządu terytorialnego jest dbanie o rozwój swojego terenu poprzez prawidłowe prowadzenie polityki przestrzennej. Z tego też względu każda gmina powinna uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego prowadzone są nowe inwestycje budowlane. Z uwagi jednak, że większość terenów nie jest objęta miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, dużo nowych inwestycji realizowanych jest nie w oparciu o miejscowe plany, ale na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to najczęstsza podstawa określania dopuszczalnej zabudowy. Taka forma rozstrzygania o dopuszczalności prowadzenia inwestycji często wzbudza żywe zainteresowanie stron bezpośrednio zainteresowanych mającą powstać formą zabudowy, jest ona również szeroko interpretowana w orzecznictwie. Podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy określają przepisy ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (dalej ustawa).
Wniosek inwestora
Decyzję o warunkach zabudowy wydaje co do zasady wójt, burmistrz, prezydent miasta. Jedynie w przypadku tzw. terenów zamkniętych decyzja ta wydawana jest przez wojewodę. Organy samorządowe nie wydają jej jednak z własnej inicjatywy. Robią to na wniosek inwestora, który nie musi być jednocześnie właścicielem nieruchomości. Sporządzenie zaś samego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W wyroku z 25 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (II SA/Łd 312/2010, LexPolonica nr 2359057) podkreślił, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji został podpisany przez inspektora bez wskazania, czy posiada on wymagane ustawą uprawnienia. Podobnie samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania wspomnianego projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Innym słowy nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/2009, LexPolonica nr 2321985).
Wniosek inwestora powinien przede wszystkim określać granice terenu przedstawione na kopii mapy zasadniczej (lub w przypadku jej braku – na kopii mapy ewidencyjnej) oraz funkcje i sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodatkowo we wniosku należy określić zapotrzebowanie na wodę, energię i sposób odprowadzenia i oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposób unieszkodliwiania odpadów oraz charakterystyczne parametry techniczne inwestycji. Do wniosku inwestor powinien dołączyć kopię aktualnej mapy zasadniczej w skali 1:500 oraz oświadczenie przedsiębiorstw, że istniejące sieci uzbrojenia terenu są wystarczające do realizacji planowanego obiektu albo że planowana jest ich rozbudowa.
Rozstrzygnięcie organu
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny zdefiniowany jest przy tym jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Wskazać w tym miejscu należy, że pojęcie ładu przestrzennego (jakkolwiek niedookreślone, nieostre) stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i ma charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Pojęcie ładu przestrzennego, obok pozostałych zasad kształtowania polityki przestrzennej, ma nie tylko znaczenie faktyczne, ale także znaczenie prawne.
Wójt, burmistrz, prezydent miasta może wydać warunki zabudowy jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie działka, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Uzbrojenie to nie musi jednak faktycznie istnieć. Może ono bowiem być na etapie projektowania. Warunek ten może być także uznany za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.
Teren, który ma być objęty warunkami zabudowy, musi być ponadto wyłączony z produkcji rolnej i leśnej. Wydawana decyzja nie może być też sprzeczna z przepisami odrębnymi.
Podstawy decyzji
Warunki wymienione w omawianym przepisie stanowią zasadnicze elementy omówionego powyżej ładu przestrzennego, konieczne do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla wnioskowanej inwestycji.
Decydującym czynnikiem przesądzającym o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących na działkach sąsiednich wobec działki objętej wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Za działkę sąsiednią przyjmuje się nieruchomość lub jej część położoną w okolicy stanowiącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. W tym celu wyznacza się tzw. obszar analizowany, którego minimalną wielkość i sposób wytyczenia określono w par. 3 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei dla oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązkiem organu orzekającego jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ujętego w obszar analizowany. Analiza ta powinna być udokumentowana w formie tekstowej i graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Działki sąsiednie
Pojęcie działki sąsiedniej nie zostało zdefiniowane i może wywoływać wątpliwości, czy chodzi tu tylko o działkę położoną obok, bezpośrednio graniczącą z terenem inwestycyjnym (kryterium „wspólnej granicy”), czy też może jest to działka np. po drugiej stronie ulicy (niemająca wspólnej granicy z działką objętą działaniem inwestycyjnym), a nawet czy chodzi tutaj o tzw. sąsiedztwo urbanistyczne, oderwane w ogóle od istnienia lub braku wspólnej granicy. W tym miejscu powstaje kolejne pytanie, czy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jakiekolwiek znaczenie ma to, że nieruchomości sąsiednia położona jest w obszarze administracyjnym innej gminy niż ta, dla której wystąpiono o wydanie decyzji.
Literalne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazuje, że dla możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego i samego wydania decyzji o warunkach zabudowy, które równocześnie jest podstawą wydania pozwolenia na budowę, musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia z dostępem do tej samej drogi publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wymóg wskazania jedynie jednej działki sąsiedniej ograniczałby w nieproporcjonalny sposób prawo inwestora do zabudowy terenu na skutek niemożliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (vide wyrok TK z 20 lipca 2010 r., 17/2008, LexPolonica nr 2331831). Jednak zdaniem sędziów ma on swoje szczególne uzasadnienie dla terenów, na których zabudowa jest tak rozproszona, że brak jest możliwości wskazania działki sąsiedniej rozumianej ściśle jako działka bezpośrednio przylegająca do planowanej inwestycji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jeżeli w odległości 50 metrów nie znajduje się żadna działka sąsiednia w rozumieniu ustawy, organ powinien przyjąć obszar analizowany z rozporządzenia większy niż minimalny. Dopuszczalna jest każda analiza budowy przeprowadzana na większym obszarze, na którym jednak występować musi przynajmniej jedna działka sąsiednia (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/2005, LexPolonica nr 1753893, wyrok NSA z 22 października 2009 r., II OSK 1642/2008, LexPolonica nr 2474883). Takiego zabiegu nie można wówczas traktować jako naruszenia prawa, o ile przy ustaleniach została wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa. W takiej sytuacji prawo chroni interes inwestora, pozwalając organowi poprzestać na jednej istniejącej działce dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Inaczej sprawa wygląda, gdy na danym terenie istnieje już gęsta zabudowa. W takiej sytuacji ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje konkretnej liczby działek (nieruchomości) branych pod uwagę przez organ administracji dokonujący analizy kontynuacji funkcji i parametrów dla projektowanej zabudowy. Oznacza to, że ustawa pozostawia organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu zarówno powierzchni analizy, jak i liczby działek sąsiednich, których parametry stanowić mają podstawę ustaleń dla organu administracji. Z art. 61 ustawy wynika jedynie, że przynajmniej jedna z działek sąsiednich ma służyć określeniu parametrów nowej zabudowy. W powołanym orzeczeniu TK sędziowie podkreślili, że przepis nie precyzuje jednak, która (lub które) z dostępnych działek sąsiednich ma (mają) być brana (brane) pod uwagę do dokonania analizy przez organ wydający decyzję o zagospodarowaniu terenu i warunkach jego zabudowy. Jest to o tyle istotne, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem stosowania prawa i przesądza o rodzaju obiektu budowlanego, który może być na danym terenie wybudowany. Wprawdzie decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a jedynie stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (vide wyrok TK z 20 grudnia 2007 r., P 37/2006, LexPolonica nr 1781994), jednak informują także o tym, jaka zabudowa stanowić już będzie naruszenie przepisów prawa.
Dobre sąsiedztwo
Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zawiera w sobie zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. W konsekwencji nowa zabudowa powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki powinna odpowiadać jej charakterystyce architektonicznej i urbanistycznej. Funkcją zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i w jego ramach należy rozpatrywać ograniczenie prawa własności i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji konieczności prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. W konsekwencji każda nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 29 stycznia 2009 r., II SA/Bk 704/2008, LexPolonica nr 2052992). Tak rozumiana zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy nie tylko budowy nowego obiektu, lecz także dobudowy i rozbudowy obiektu budowlanego już istniejącego. Podkreślić jednak należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne nie poprzestaje na językowym brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i szeroko interpretuje pojęcie „działki sąsiedniej”. Jego analiza prowadzi do wniosku, że chodzi w nim nie tylko o działki przyległe do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, a raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3 tej ustawy. W wyroku z 3 października 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 196/2006, LexPolonica nr 2320623) podkreślił, że pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. W prawidłowej ocenie sądu określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Szczegółowe warunki określenia cech nowej zabudowy reguluje zaś rozporządzenie ministra infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jego treść dotyczy sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Określone w nim wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z nim w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Same granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejsze jednak niż 50 metrów.
W orzecznictwie przyjęto również, że na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Wąskie bowiem rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość zabudowy oraz zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i doprowadzać do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały (wyrok NSA 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006, LexPolonica nr 2118120). W orzeczeniu tym sędziowie wyjaśnili, że zadeklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich.
W orzecznictwie interpretowany szeroko jest także ustawowy wymóg istnienia co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej. Pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy). W praktyce jednak przyjmuje się, że działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia nie tylko połączenie bezpośrednie, lecz także pośrednie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/2006, LexPolonica nr 2118199). Sam zaś warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony, gdy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem, Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 514/2007, LexPolonica nr 1994565).
Obszar analizowany
Wyznaczenie zgodnie z przepisami rozporządzenia obszaru to nic innego jak wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podlegają te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany. Oznacza to, że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z przepisami wspomnianego rozporządzenia. Nie można również zapominać o uwarunkowaniach każdej sprawy. Z naturalnych powodów inaczej będzie wyglądał przecież obszar analizowany przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla małej działki, a inaczej dla działki kilkuhektarowej. Z tych samych powodów bez znaczenia jest to, czy działka z obszaru analizowanego znajduje się w granicach administracyjnych danej gminy.
Rejestr decyzji
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Szczegółowe zasady jego prowadzenia określa rozporządzenie ministra infrastruktury z 13 maja 2004 r. w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Dz.U. nr 130, poz. 1385).
Co w decyzji
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać:
● linię zabudowy,
● wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,
● szerokość elewacji frontowej,
● wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,
● geometrię dachu – kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych.
Podstawy zawieszenia postępowania
Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
● w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego,
● w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.
Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.
Kiedy można wydać warunki zabudowy
Warunki zabudowy mogą być wydane, gdy:
● co najmniej jedna działka sąsiednia z tej samej drogi publicznej jest zabudowana,
● teren ma dostęp do drogi publicznej,
● istnieje lub jest projektowane uzbrojenie terenu wystarczające dla planowanej inwestycji,
● teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne,
● decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Podstawa prawna
Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
Rozporządzenie ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).