Obowiązkiem każdej jednostki samorządu terytorialnego jest dbanie o rozwój swojego terenu poprzez prawidłowe prowadzenie polityki przestrzennej. Z tego też względu każda gmina powinna uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego prowadzone są nowe inwestycje budowlane. Z uwagi jednak, że większość terenów nie jest objęta miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, dużo nowych inwestycji realizowanych jest nie w oparciu o miejscowe plany, ale na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to najczęstsza podstawa określania dopuszczalnej zabudowy. Taka forma rozstrzygania o dopuszczalności prowadzenia inwestycji często wzbudza żywe zainteresowanie stron bezpośrednio zainteresowanych mającą powstać formą zabudowy, jest ona również szeroko interpretowana w orzecznictwie. Podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy określają przepisy ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (dalej ustawa).

Wniosek inwestora

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje co do zasady wójt, burmistrz, prezydent miasta. Jedynie w przypadku tzw. terenów zamkniętych decyzja ta wydawana jest przez wojewodę. Organy samorządowe nie wydają jej jednak z własnej inicjatywy. Robią to na wniosek inwestora, który nie musi być jednocześnie właścicielem nieruchomości. Sporządzenie zaś samego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W wyroku z 25 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (II SA/Łd 312/2010, LexPolonica nr 2359057) podkreślił, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji został podpisany przez inspektora bez wskazania, czy posiada on wymagane ustawą uprawnienia. Podobnie samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania wspomnianego projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Innym słowy nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/2009, LexPolonica nr 2321985).

Wniosek inwestora powinien przede wszystkim określać granice terenu przedstawione na kopii mapy zasadniczej (lub w przypadku jej braku – na kopii mapy ewidencyjnej) oraz funkcje i sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodatkowo we wniosku należy określić zapotrzebowanie na wodę, energię i sposób odprowadzenia i oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposób unieszkodliwiania odpadów oraz charakterystyczne parametry techniczne inwestycji. Do wniosku inwestor powinien dołączyć kopię aktualnej mapy zasadniczej w skali 1:500 oraz oświadczenie przedsiębiorstw, że istniejące sieci uzbrojenia terenu są wystarczające do realizacji planowanego obiektu albo że planowana jest ich rozbudowa.

Rozstrzygnięcie organu

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny zdefiniowany jest przy tym jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Wskazać w tym miejscu należy, że pojęcie ładu przestrzennego (jakkolwiek niedookreślone, nieostre) stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i ma charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Pojęcie ładu przestrzennego, obok pozostałych zasad kształtowania polityki przestrzennej, ma nie tylko znaczenie faktyczne, ale także znaczenie prawne.

Wójt, burmistrz, prezydent miasta może wydać warunki zabudowy jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie działka, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Uzbrojenie to nie musi jednak faktycznie istnieć. Może ono bowiem być na etapie projektowania. Warunek ten może być także uznany za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Teren, który ma być objęty warunkami zabudowy, musi być ponadto wyłączony z produkcji rolnej i leśnej. Wydawana decyzja nie może być też sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Podstawy decyzji

Warunki wymienione w omawianym przepisie stanowią zasadnicze elementy omówionego powyżej ładu przestrzennego, konieczne do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla wnioskowanej inwestycji.

Decydującym czynnikiem przesądzającym o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących na działkach sąsiednich wobec działki objętej wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Za działkę sąsiednią przyjmuje się nieruchomość lub jej część położoną w okolicy stanowiącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. W tym celu wyznacza się tzw. obszar analizowany, którego minimalną wielkość i sposób wytyczenia określono w par. 3 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei dla oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązkiem organu orzekającego jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ujętego w obszar analizowany. Analiza ta powinna być udokumentowana w formie tekstowej i graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.