Podstawową zasadą działalności gminy jest jej względna samodzielność. Oznacza to, że może ona wykonywać powierzone jej zadania na własną odpowiedzialność i co do zasady nie wiążą jej instrukcje ze strony administracji rządowej. Ta ostatnia sprawuje natomiast nadzór nad prawidłowością poczynań organów samorządu gminnego, który jest ograniczony do kryterium zgodności z prawem, a więc legalności. W rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym (dalej ustawa) instytucje nadzorcze mają na celu zapewnienie wykonywania zadań publicznych gminy zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (w tym także aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania organów, które je ustanowiły).

Domniemana kompetencja

Zgodnie z art. 86 ustawy organami nadzoru nad organami gminy są prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Z regulacji tej wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji premiera ani regionalnej izby obrachunkowej. Domniemanie kompetencji wojewody powoduje jednak, że pojęcia „sprawy finansowe” nie można interpretować rozszerzająco. W innym przypadku każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczyć do spraw finansowych. Z tego względu ustawodawca konstruuje katalog spraw należących do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej, określając w art. 11 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy przedmiot tych uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy jednostki samorządu terytorialnego, których legalność nadzoruje RIO (patrz wyrok WSA w Białymstoku z 16 czerwca 2005 r., II SA/Bk 476/2005). Aby zapobiec krzyżowaniu się kompetencji organów nadzoru, należy kwalifikować charakter sprawy jako finansowej na podstawie przedmiotu regulacji, a nie samej nazwy uchwały.

Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Podstawą wkraczania w działalność gminną natomiast nie może być rozporządzenie. W tym zakresie premier, wojewoda lub RIO mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, które są im niezbędne do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych.

Procedury konsultacyjne

Jedną z form nadzoru nad działalnością gminy o charakterze korygującym są procedury opiniowania, uzgadniania lub zatwierdzania decyzji podejmowanych przez jej organy. Obowiązek uruchomienia takiej procedury powinien regulować przepis prawa. Zgodnie z art. 89 ustawy zajęcie takiego stanowiska przez inny organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu przez organ gminy. Termin ten jest dłuższy i wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę z upływem terminu 14- lub 30-dniowego. Taka domniemana, pozytywna opinia może być jednak przyjęta tylko wówczas, gdy inne, wyraźnie ujawnione stanowisko organu temu nie przeczy. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1398/2006, upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. Zajęcia zatem stanowiska po upływie ustawowego terminu nie można interpretować jako obalenia domniemania stanowiska pozytywnego, przepisy prawa nie wiążą z nim bowiem skutków prawnych.

Brak wystąpienia o stanowisko innego organu powoduje nieważność rozstrzygnięcia organu gminy. Przykładowo, zaniechanie przez gminę przedłożenia kuratorowi oświaty pełnej informacji o wszystkich istotnych konsekwencjach planowanej likwidacji szkoły podstawowej skutkuje wadliwością uchwały o likwidacji szkoły.

Kontrola uchwał rady

Nadzór administracji rządowej sprowadza się przede wszystkim do badania legalności uchwał podejmowanych przez organy stanowiące gminy. W celu ułatwienia wykonywania takiego nadzoru wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany z urzędu do przedłożenia wojewodzie każdej uchwały rady gminy w ciągu siedmiu dni od dnia jej podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe musi on przekazać natomiast w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. Ustawa nie nakłada ani na wójta, ani na burmistrza obowiązku przedłożenia wojewodzie uchwał zarządu gminy.

Sformułowany w art. 90 ust. 1 ustawy obowiązek przedłożenia może tylko sugerować, że chodzi tu o datę przedłożenia wojewodzie uchwały rady gminy, a nie o datę jej nadania w placówce pocztowej. W rzeczywistości jednak jest odwrotnie, bo o dacie doręczenia uchwały decyduje art. 57 par. 5 kodeksu postępowania administracyjnego (data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej).

Określony w ustawie termin do przedłożenia wojewodzie ustanowionych aktów prawnych jest terminem instrukcyjnym. Oznacza to, że jego przekroczenie przez burmistrza lub wójta nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych zarówno w stosunku do samej uchwały, jak i możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę.

Przepis art. 90 ust. 1 ustawy zobowiązuje wójta do przedstawienia tekstu samej uchwały, bez uzasadnienia i towarzyszącej jej dokumentacji, a organ nadzoru może je uzyskać dopiero na własne żądanie (wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 723/2005). Ponadto zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy wójt ma obowiązek przedłożyć RIO w zakreślonych wyżej terminach uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru RIO.

Organ nadzoru bada zgodność uchwały i zarządzenia z przepisami prawa obowiązującymi w dniu podjęcia uchwały lub zarządzenia.

Wadliwość uchwał

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się przykładowo także podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 sierpnia 2010 r., II SA/Go 486/2010).