Chociaż radni korzystają przy wykonywaniu swoich obowiązków z ochrony prawnej, jaka przysługuje sędziom czy posłom, to muszą pamiętać, że ponoszą szczególną odpowiedzialność za nadużywanie swoich uprawnień. Radni nie mogą również prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat.
Radny jako przedstawiciel władzy lokalnej powinien wykonywać swoje prawa i obowiązki, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej. Musi też utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia. Nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Tym bardziej wolny jest on od odpowiedzialności przed innymi radnymi, przewodniczącym rady, przewodniczącym komisji. Rada nie ma więc podstawy ustalania jakiejkolwiek formy odpowiedzialności dyscyplinarnej radnych.

Kodeks etyki radnego

Rada gminy ma prawo do ustanawiania zasad określających postępowanie lub wykonywanie mandatu radnego. Może to zrobić poprzez uchwalenie kodeksu etyki radnych, który będzie zawierał katalog zasad wyznaczających kierunek i podstawę ich działania, wskazywał na obowiązek przestrzegania przepisów prawa, działania na rzecz dobra lokalnej społeczności, powstrzymywania się od działania stronniczego, a także wykonywania mandatu w sposób rzetelny i sumienny, jawny i praworządny.
Podejmowanie podobnych uchwał spotykało się z krytyką niektórych prawników, którzy twierdzili, że organ stanowiący gminy nie ma do tego podstawy ustawowej. Spór rozstrzygnął ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny. Uznał on, że uchwalenie kodeksu etyki radnych należy do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów. Wskazał jednocześnie na charakter tego dokumentu jako niewładczego aktu samozwiązania się radnych, którego znaczenie polega na dobrowolnym podporządkowaniu się radnych określonym wybranym zasadom etycznym, mającym służyć właściwemu wypełnianiu funkcji publicznej (służby publicznej). Jedyną sankcją za naruszenie jego postanowień jest tutaj zaś odpowiedzialność polityczna radnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2006 r., II OSK 287/2006, LexPolonica 2122593).

Udział w komisjach

Niezależnie od kodeksu etyki radnych, który mają jedynie wybrane gminy, radni muszą stosować się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, która wyznacza ramy ich działalności, jak też zakazy, do których powinni oni się wszyscy stosować.
Radny jest zobowiązany przede wszystkim brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Podjęcie się funkcji radnego zobowiązuje go do aktywnego prowadzenia działalności społecznej zgodnej z celem i charakterem tej funkcji oraz złożonym przez radnego ślubowaniem. A zatem radny ma prawo, ale nie obowiązek bycia członkiem komisji rady gminy i to w dowolnej liczbie komisji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 listopada 2009 r., III SA/Wr 476/2009, LexPolonica 2125749).
Ustawowe prawo radnego do udziału w pracach komisji nie oznacza ani roszczenia radnego o wybór do preferowanej przez niego komisji, ani prawo do członkostwa w nieograniczonej liczbie komisji. Właśnie w statucie powinny znaleźć się wszystkie dozwolone reguły racjonalizujące zespołową pracę radnych, a do takich elementarnych reguł musi należeć ustalenie górnej liczby komisji, w których radny my obowiązek uczestniczyć.

Zakazy pracownicze

Osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Jeżeli jednak zdarzy się, że osoba wybrana na radnego jest w takim stosunku pracy, to przed przystąpieniem do wykonywania mandatu musi złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów. Radny otrzymuje wtedy urlop bezpłatny na okres sprawowania mandatu oraz 3 miesięcy po jego wygaśnięciu. Nie ma znaczenia tutaj rodzaj i okres trwania stosunku pracy. Niezłożenie wniosku przez radnego jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.
Po wygaśnięciu mandatu pracodawca ma obowiązek przywrócić radnego do pracy na tym samym lub równorzędnym stanowisku pracy z wynagrodzeniem odpowiadającym wynagrodzeniu, jakie radny otrzymywałby, gdyby nie przysługujący urlop bezpłatny. Radny powinien jednocześnie zgłosić gotowość przystąpienia do pracy w terminie 7 dni od dnia wygaśnięcia mandatu.
Należy pamiętać, że wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Osoba wybrana na radnego lub radny może jednak wykonywać pracę w ramach stosunku pracy w jednostce organizacyjnej gminy innej niż urząd gminy, z wyjątkiem funkcji kierownika lub zastępcy kierownika tej jednostki. Skoro zatem radny może, w ramach stosunku pracy, pozostawać szeregowym pracownikiem jednostki organizacyjnej gminy, to również kierownik takiej jednostki organizacyjnej może powierzyć radnemu gminy wykonywanie pracy w tej jednostce organizacyjnej na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Ograniczenie działalności

Pełnienie obowiązków radnego gminnego wiąże się również z innymi wyrzeczeniami. Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jej wcześniejsze wykonywanie obliguje radnego do zaprzestania prowadzenia takiej firmy w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Radni nie mogą posiadać ponadto pakietu większego niż 10 proc. udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez radnego przed pierwszą sesją rady gminy, a w razie niezbycia ich nie uczestniczą one przez okres sprawowania mandatu i dwóch lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień (prawa głosu, prawa do dywidendy, prawa do podziału majątku, prawa poboru).
Zakazem objęte jest również wykonywanie dodatkowych zajęć i otrzymywanie darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Radni nie mogą też powoływać się na swój mandat w związku z podjętymi dodatkowymi zajęciami bądź działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami.
Radnych obejmują ponadto rygory związane z brakiem możliwości łączenia tej funkcji z innymi stanowiskami. Ustawa o samorządzie gminnym zabrania łącznia mandatu radnego gminy z mandatem posła lub senatora, a także wykonywania funkcji wojewody lub wicewojewody. Radny nie może być członkiem innej jednostki samorządu terytorialnego.

Oświadczenia majątkowe

Radni są zobowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Dotyczy ono ich majątku odrębnego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Wypełniony według wzoru określonego w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów dokument wraz z kopią swojego zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą radni muszą złożyć w dwóch egzemplarzach przewodniczącemu rady gminy.
Do pierwszego oświadczenia majątkowego radny (składanego w ciągu 30 dni od złożenia ślubowania) jest obowiązany dołączyć informację o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane przez nich co roku do 30 kwietnia, według stanu na 31 grudnia roku poprzedniego, oraz na 2 miesiące przed upływem kadencji.
Jeżeli terminy do złożenia oświadczeń majątkowych nie zostaną dotrzymane, przewodniczący rady gminy w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia, do jego niezwłocznego złożenia, wyznaczając dodatkowy czternastodniowy termin.
Niezłożenie oświadczenia majątkowego mimo upływu dodatkowego terminu przez radnego powoduje wygaśnięcie mandatu w trybie odpowiednio art. 190 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Kara za błędne oświadczenie

Analizy danych zawartych w oświadczeniu majątkowym dokonują osoby, którym złożono oświadczenie. Osoby te przekazują jeden egzemplarz do analizy urzędowi skarbowemu właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej oświadczenie. W związku z powyższym analizy danych zawartych w oświadczeniu majątkowym dokonuje również urząd skarbowy. Uwzględnia się tutaj również zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym małżonka osoby składającej oświadczenie. Oświadczenie majątkowe przechowuje się przez sześć lat.
Podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu majątkowym powodują odpowiedzialność na podstawie art. 233 par. 1 kodeksu karnego. Przestępstwo to zagrożone jest karą pozbawienia wolności do trzech lat. Informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości.



Większa ochrona radnych

W związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Oznacza to surowszą odpowiedzialność karną dla osób, które między innymi dopuszczą się naruszenia nietykalności cielesnej lub zniewagi radnego (np. w trakcie sesji rady).
Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje ponadto, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy musi odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Co istotne, pracodawca zobowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy.
Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny, art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego. Stanowi natomiast naruszenie prawa podjęcie uchwały o odmowie wyrażenia zgody w przypadkach, które nie są do pogodzenia z wartościami wypływającymi z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nakłada na funkcjonariuszy publicznych obowiązek rzetelności, nienagannej postawy w życiu osobistym i zawodowym. Granice odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie muszą być wyznaczone ochroną tych wartości. Motywy, dla jakich podjęto uchwałę udzielającą bądź odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały (wyrok z 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/2009, LexPolonica 2237806).

Prawo do diety

Ważnym przywilejem radnego jest to, że przysługują mu diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ustawodawca wskazał, że ustalając wysokość diet radnym w gminach, należy brać pod uwagę liczbę mieszkańców danej gminy i stosownie do tej liczby różnicować wysokość diet, a także funkcje pełnione przez radnego, które są związane z nakładem pracy, jaki radny, sprawując dane funkcje, musi ponieść. Jednocześnie wysokość diet nie może miesięcznie przekroczyć widełek zakreślonych rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy oraz półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, w gminach o największej liczbie mieszkańców.
Zgodnie z art. 15 ust.1 pkt 2 lit. a ustawy budżetowej na rok 2010 r. kwota bazowa dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe wynosiła 1835,35 zł. Zmiana kwoty bazowej w ustawie budżetowej na 2011 r. spowoduje możliwość zmiany maksymalnej diety przysługującej radnym. Przekładając kwotę bazową na treść rządowego rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy mogą przysługiwać mu w ciągu miesiąca diety w wysokości do 100 proc. maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców, tj. 2753 zł, 75 proc. maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, tj. 1927 zł, i 50 proc. maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców, tj. 918 zł.
Nie można ustalać jednorazowo diet za uczestnictwo w konkretnej sesji rady gminy.
Ustawa o samorządzie gminnym daje radnemu prawo do diety i zwrotów kosztów podróży. Wynika z tego, że przyznanie radnemu nagrody pieniężnej, czyli dodatkowego świadczenia ponad przyznane ustawą, jest przekroczeniem upoważnienia udzielonego radzie gminy w art. 25 ust. 4 ustawy. Brakuje także podstaw prawnych to tego, aby rada gminy przeznaczała nadwyżki z funduszu płac, diet i ryczałtu przewodniczącego rady gminy na nagrody dla radnych nie ma podstawy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – ośrodek zamiejscowy w Krakowie z 9 marca 1993 r., SA/Kr 2644/92, LexPolonica 300006).

Ograniczenia w głosowaniu

Radni gminni muszą pamiętać o tym, że nie mogą brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny – ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu (wyrok z 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/2002, LexPolonica 1965151), interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego.
Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Interes prawny może zatem wypływać też z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy ustawy o samorządzie gminnym regulujące prawo radnego do wyboru na stanowisko wójta czy odwołania ze stanowiska. Przyjęcie poglądu, że normy ustrojowe nie mogą kształtować interesów jednostki, jest nieuzasadnione i sprzeczne z prawem.
Przewidujący powyższe ograniczenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym należy zatem odnieść do uchwał podejmowanych na podstawie tej ustawy. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a podlega wyłączeniu.
Należy podkreślić, że tak jak w art. 24 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca nie wprowadził ograniczenia przesłanką interesu majątkowego. Udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie podzielił poglądu, że interpretując pojęcie interesu prawnego, należy je ograniczać wyłącznie do spraw majątkowych. W jednej ze spraw uznał on, że wyrażenie przez radnego zgody na kandydowanie na sekretarza gminy oznaczało zaistnienie w jego przypadku interesu prawnego kreującego obowiązek wyłączenia się od głosowania w tym przedmiocie (wyrok z 20 listopada 2007 r., III SA/Lu 414/2007, LexPolonica 1814625).
Nieważna będzie w takim razie również uchwała rady w sprawie zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody wygaszającego mandat, a także uchwała o wycofaniu takiej skargi, w sytuacji gdy zainteresowany radny brał udział w ich podjęciu.

Wygaśnięcie mandatu radnego

Znajomość obowiązków, jakie wiążą się z wykonywaniem funkcji radnego gminnego, jest niezwykle istotna. Ich niedopełnienie w pewnych przypadkach skutkuje automatycznym wygaśnięciem mandatu. Będzie tak m.in. w razie niezłożenia w terminach oświadczenia o swoim stanie majątkowym albo naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.
Wygaśnięcie mandatu radnego w takich przypadkach stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W podanych wyżej przypadkach przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Uchwała musi zostać następnie niezwłocznie przedstawiona zainteresowanemu i przesłana wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu.
Od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny co do zasady zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Sąd musi następnie rozpoznać skargę w ciągu 14 dni od dnia jej wniesienia. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę.
Oświadczenia majątkowe radnych
Oświadczenie majątkowe zawiera informacje o:
● zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub od komunalnej osoby prawnej mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych,
● dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej, lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu,
● mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 tys. zł,
● zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10 tys. zł, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone.
Mandat radnego
Mandat radnego wygasa w przypadku:
● odmowy złożenia ślubowania,
● nieterminowego oświadczenia o swoim stanie majątkowym,
● pisemnego zrzeczenia się mandatu,
● naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności,
● wyboru na wójta (burmistrza, prezydenta miasta,
● utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów,
● śmierci radnego.
Podstawa prawna
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 26 lutego 2003 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego gminy, wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta (Dz.U. nr 34, poz. 282).
Rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2000 r. nr 61, poz. 710)
Ustawa z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw(Dz. U. 2010 r. Nr 176 poz. 1190).