W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych podstawowe jednostki samorządowe mogą tworzyć związki międzygminne. W momencie uzyskania osobowości prawnej podmiot ten wykonuje wszystkie obowiązki we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność
Ustawowo przewidzianą, wyłącznie dla gmin, formą zrzeszania się w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych są w myśl art. 64 ustawy o samorządzie gminnym (dalej ustawa) – związki międzygminne. Podmiot ten jako osoba prawna realizuje zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Związkowi mogą być przekazane wszelkie zadania publiczne gmin, zarówno wykonanie w formach administracyjnych, jak i te, które mogą być realizowane w formach cywilnoprawnych (wyrok WSA w Krakowie z 22 września 2009 r., III SA/Kr 1077/08, Lex nr 554326).
Uchwała o utworzeniu związku międzygminnego
Zanim gminy podejmą uchwały o utworzeniu związku komunalnego, powinny najpierw w drodze rokowań rozstrzygnąć wszystkie sporne sprawy, a następnie zawrzeć porozumienie stanowiące deklarację podjęcia tych uchwał przez poszczególne gminy. Obowiązkiem jednostek samorządowych jest także poinformowanie wojewody o zamiarze utworzenia związku. Ma on jednak charakter wyłącznie porządkowy i jego niedopełnienie nie pociąga za sobą żadnych ujemnych skutków prawnych dla gminy. Niepoinformowanie wojewody o zamiarze przystąpienia do związku nie może być traktowane jako istotne naruszenie prawa, zwłaszcza że wojewoda nie ma możliwości sprzeciwienia się decyzji gminy. Uchwały o utworzeniu związku czy o przystąpieniu do już istniejącego związku podlegają nadzorowi w trybie określonym w rozdziale 10 ustawy.
Zapadają one zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Wystąpienie gminy ze związku gmin dokonywane przez radę gminy w formie uchwały jest aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy – związek międzygminny. Nie jest on adresowany do mieszkańców gminy. Nie rozstrzyga on bowiem bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Uchwała ta nie jest zatem aktem prawa miejscowego i jej wejście w życie nie jest uzależnione od publikacji w dzienniku urzędowym (por. rozstrzygnięcie wojewody świętokrzyskiego z 8 stycznia 2008 r., NK.I-0911/6/08, Lex nr 352451).
Po podjęciu powyższych uchwał niezbędne jest jeszcze zgodne oświadczenie woli wszystkich uczestników o utworzeniu związku komunalnego. Akt ten wymaga dokonania przez zarząd oświadczenia woli złożonego przez dwóch jego członków (lub członka i pełnomocnika) z kontrasygnatą skarbnika gminy. Dochodzi bowiem do rozporządzenia mieniem na rzecz związku komunalnego.
Moment nabycia osobowości prawnej
Utworzenie związku wymaga także przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy (art. 67 ust. 1 ustawy). Statut związku stanowi podstawowy akt, na podstawie którego będzie on funkcjonował. Akt ten określa ustrój związku, jako osoby prawnej, i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stanowi on akt prawa miejscowego. Jego treść reguluje bowiem pozycję i kompetencje poszczególnych organów gmin oraz sposób wykonywania zadań publicznych. Reguluje więc wprost pozycję obywateli wspólnot tworzących związek. Statut związku niezgodny z obowiązującym prawem nie może stanowić podstawy jego utworzenia. Ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje jednak wprost takiej sytuacji. W literaturze wskazuje się, że jedynie wojewoda wykonujący kompetencje nadzorcze ma obowiązek zakwestionować jego wadliwość.
Z chwilą przyjęcia statutu nie powstaje jeszcze związek jako odrębny od gmin podmiot prawa. Nie nabywa on praw i obowiązków związanych z zadaniami gmin.
Nabycie tych praw następuje bowiem z chwilą uzyskania przez związek osobowości prawnej, czyli z chwilą ogłoszenia statutu w dzienniku urzędowym województwa (art. 68 ust. 2 ustawy). Od tego momentu zadania publiczne gmin stają się zadaniami związku międzygminnego. Gmina przekazując zadanie związkowi nie może go wykonywać w takim zakresie, w jakim realizuje go związek. Zadania te ponownie wracają w gestię gmin dopiero w razie wystąpienia ze związku międzygminnego lub jego wyrejestrowania. Do tego czasu gminy nie mają zatem podstaw, aby raz przekazanymi zadaniami ponownie dysponować, przekazując je np. kolejnemu związkowi międzygminnemu (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 16 kwietnia 2008 r., NK.II.AŁ.0911-80/08, Wspólnota 2008/18/30).
Rejestr związków prowadzi minister spraw wewnętrznych i administracji. Nie oznacza to jednak, że z tego tytułu ministrowi przysługują kompetencje nadzorcze wobec gminy. Rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z 5 października 2001 r. w sprawie prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków przewiduje szczególny tok postępowania, różniący się od innych postępowań rejestrowych, np. dotyczących wpisów do Krajowego Rejestru Sądowego. Tworząc związek, rady gmin nie wybierają członków jego organów, którzy np. zgłaszaliby wniosek do organu rejestrowego. Rady gmin tworzące związek zgłaszają jego utworzenie za pośrednictwem wojewody do ministra właściwego do spraw publicznych.
Sposób wykonywania przejętych zadań
Każde zadanie przekazane związkowi do wykonania, niezależnie, czy ma ono charakter zadania własnego związku, czy zadania zleconego – jest zadaniem publicznym danego związku, które wykonuje on we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.
Działanie we własnym imieniu oznacza sytuację, w której czynności związane z wykonaniem zadań publicznych podejmowane są pod nazwą związku międzygminnego. Prawa i obowiązki wynikające z przekazanych związkowi zadań stają się prawami i obowiązkami samego związku, a nie tworzących go gmin. Ma więc miejsce sytuacja, w której ustawowo nałożony na gminy obowiązek wykonywania ich własnych zadań zostaje „przeniesiony” na związek międzygminny.
W celu wykonywania zadań publicznych związek komunalny może tworzyć jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa, i zawierać umowy z innymi podmiotami na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy. Jeżeli nie skorzysta z możliwości przewidzianej przez ten przepis prawny, to zadania jemu przekazane wykonuje bezpośrednio (uchwała regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z 19 czerwca 1995 r., 147/95, OwSS 1995/4/156).
Własna odpowiedzialność związku oznacza natomiast ponoszenie skutków swoich działań. W przypadku gdy ma miejsce wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej (władzy publicznej) zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy) podmiotowi niezaliczonemu do tych jednostek (np. związkowi międzygminnemu) wówczas solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi zarówno związek, jak i gmina, której „przekazane” zadanie związek wykonuje. Jeżeli nie byłoby możliwe ustalenie, której konkretnie gminie należy przyporządkować wykonywane przez związek zadanie, które doprowadziło do powstania szkody, to solidarną odpowiedzialność poniesie związek wraz gminami go tworzącymi (art. 417 par. 2 k.c.).
Dzięki tej regulacji nie dochodzi do podważenia jednej z istotnych cech zadań własnych gmin, do których należy obowiązek ich wykonywania, niezależny od chęci czy woli organów gminy, a nawet od możliwości finansowych.
Zadania własne gminy to takie, które gmina ma obowiązek realizować, a środki finansowe przeznaczone na to powinny mieć swoją podstawę w odpowiednim akcie prawnym. Gminy, przekazując zadania własne związkowi, zdejmują z siebie obowiązek ich wykonywania, ale nie odpowiedzialność za ich realizację.
Treść statutu związku
Statut związku powinien określać:
● nazwę i siedzibę związku,
● uczestników i czas trwania związku,
● zadania związku,
● organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania,
● zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku,
● zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku,
● zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych,
● zasady likwidacji związku,
● inne zasady określające współdziałanie.
Podstawa prawna
Art. 64 – art. 68 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z 5 października 2001 r. w sprawie prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz.U. nr 121, poz. 1307).
