Ustawowo przewidzianą, wyłącznie dla gmin, formą zrzeszania się w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych są w myśl art. 64 ustawy o samorządzie gminnym (dalej ustawa) – związki międzygminne. Podmiot ten jako osoba prawna realizuje zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Związkowi mogą być przekazane wszelkie zadania publiczne gmin, zarówno wykonanie w formach administracyjnych, jak i te, które mogą być realizowane w formach cywilnoprawnych (wyrok WSA w Krakowie z 22 września 2009 r., III SA/Kr 1077/08, Lex nr 554326).

Uchwała o utworzeniu związku międzygminnego

Zanim gminy podejmą uchwały o utworzeniu związku komunalnego, powinny najpierw w drodze rokowań rozstrzygnąć wszystkie sporne sprawy, a następnie zawrzeć porozumienie stanowiące deklarację podjęcia tych uchwał przez poszczególne gminy. Obowiązkiem jednostek samorządowych jest także poinformowanie wojewody o zamiarze utworzenia związku. Ma on jednak charakter wyłącznie porządkowy i jego niedopełnienie nie pociąga za sobą żadnych ujemnych skutków prawnych dla gminy. Niepoinformowanie wojewody o zamiarze przystąpienia do związku nie może być traktowane jako istotne naruszenie prawa, zwłaszcza że wojewoda nie ma możliwości sprzeciwienia się decyzji gminy. Uchwały o utworzeniu związku czy o przystąpieniu do już istniejącego związku podlegają nadzorowi w trybie określonym w rozdziale 10 ustawy.

Zapadają one zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Wystąpienie gminy ze związku gmin dokonywane przez radę gminy w formie uchwały jest aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy – związek międzygminny. Nie jest on adresowany do mieszkańców gminy. Nie rozstrzyga on bowiem bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Uchwała ta nie jest zatem aktem prawa miejscowego i jej wejście w życie nie jest uzależnione od publikacji w dzienniku urzędowym (por. rozstrzygnięcie wojewody świętokrzyskiego z 8 stycznia 2008 r., NK.I-0911/6/08, Lex nr 352451).

Po podjęciu powyższych uchwał niezbędne jest jeszcze zgodne oświadczenie woli wszystkich uczestników o utworzeniu związku komunalnego. Akt ten wymaga dokonania przez zarząd oświadczenia woli złożonego przez dwóch jego członków (lub członka i pełnomocnika) z kontrasygnatą skarbnika gminy. Dochodzi bowiem do rozporządzenia mieniem na rzecz związku komunalnego.

Moment nabycia osobowości prawnej

Utworzenie związku wymaga także przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy (art. 67 ust. 1 ustawy). Statut związku stanowi podstawowy akt, na podstawie którego będzie on funkcjonował. Akt ten określa ustrój związku, jako osoby prawnej, i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stanowi on akt prawa miejscowego. Jego treść reguluje bowiem pozycję i kompetencje poszczególnych organów gmin oraz sposób wykonywania zadań publicznych. Reguluje więc wprost pozycję obywateli wspólnot tworzących związek. Statut związku niezgodny z obowiązującym prawem nie może stanowić podstawy jego utworzenia. Ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje jednak wprost takiej sytuacji. W literaturze wskazuje się, że jedynie wojewoda wykonujący kompetencje nadzorcze ma obowiązek zakwestionować jego wadliwość.

Z chwilą przyjęcia statutu nie powstaje jeszcze związek jako odrębny od gmin podmiot prawa. Nie nabywa on praw i obowiązków związanych z zadaniami gmin.

Nabycie tych praw następuje bowiem z chwilą uzyskania przez związek osobowości prawnej, czyli z chwilą ogłoszenia statutu w dzienniku urzędowym województwa (art. 68 ust. 2 ustawy). Od tego momentu zadania publiczne gmin stają się zadaniami związku międzygminnego. Gmina przekazując zadanie związkowi nie może go wykonywać w takim zakresie, w jakim realizuje go związek. Zadania te ponownie wracają w gestię gmin dopiero w razie wystąpienia ze związku międzygminnego lub jego wyrejestrowania. Do tego czasu gminy nie mają zatem podstaw, aby raz przekazanymi zadaniami ponownie dysponować, przekazując je np. kolejnemu związkowi międzygminnemu (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 16 kwietnia 2008 r., NK.II.AŁ.0911-80/08, Wspólnota 2008/18/30).

Rejestr związków prowadzi minister spraw wewnętrznych i administracji. Nie oznacza to jednak, że z tego tytułu ministrowi przysługują kompetencje nadzorcze wobec gminy. Rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z 5 października 2001 r. w sprawie prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków przewiduje szczególny tok postępowania, różniący się od innych postępowań rejestrowych, np. dotyczących wpisów do Krajowego Rejestru Sądowego. Tworząc związek, rady gmin nie wybierają członków jego organów, którzy np. zgłaszaliby wniosek do organu rejestrowego. Rady gmin tworzące związek zgłaszają jego utworzenie za pośrednictwem wojewody do ministra właściwego do spraw publicznych.