Czy lobbing to korupcja, czy raczej wywieranie dozwolonego wpływu na stanowienie prawa

Z badań dowiadujemy się, że 12 procent polskich parlamentarzystów zdecydowanie negatywnie ocenia lobbing. Wszelkie inne opinie o ustawie o lobbingu funkcjonującej w polskim systemie od ponad trzech lat także przeważnie są krytyczne. Problemy senatora Misiaka i innych czołowych polityków pokazują jednocześnie, że problem lobbingu ciągle pozostaje nierozwiązany. Warto więc przyjrzeć się, czy w innych krajach sprawy mają się lepiej.

W Unii Europejskiej stale trwa debata

Według szacunkowych danych, w Brukseli działa ok. 15 tys. lobbystów i 2500 organizacji lobbystycznych. W Parlamencie Europejskim zarejestrowanych jest ok. 5 tys. lobbystów. Jednocześnie w poszczególnych państwach członkowskich stosunek do lobbingu jest bardzo różny. W większości w ogóle nie ma przepisów regulujących działalność lobbystów na poziomie parlamentu lub rządu.

Parlament Europejski ma własny rejestr lobbystów, obowiązujący od 1996 r., a także kodeks postępowania, który zobowiązuje osoby wywierające nacisk do zachowań zgodnych z najwyższymi standardami etycznymi.

W maju zeszłego roku owo gremium przyjęło rezolucję w sprawie określenia ram dla działalności grup interesu (lobbystów) w instytucjach europejskich (2007/2115(INI)). Definiuje ona lobbing jako działania mające na celu wywarcie wpływu na politykę i na podejmowanie decyzji przez instytucje UE.

Rezolucja stanowi, że posłowie sami są odpowiedzialni za zapewnienie sobie dopływu wyważonych informacji, i że muszą być uznawani za zdolnych do podejmowania politycznych decyzji niezależnie od lobbystów. Parlament natomiast musi całkowicie niezależnie decydować, w jakiej mierze powinien uwzględniać opinię społeczną.

Parlament przyjął propozycję Komisji dotyczącą jednorazowej rejestracji, kiedy to lobbyści mogliby zarejestrować się zarówno w Komisji, jak i w Parlamencie. Wezwał też do zawarcia porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie wspólnego, obowiązkowego rejestru, który miałby powszechne urzędowe zastosowanie w Unii i zawierałby pełne informacje finansowe oraz kodeks etycznego postępowania. Niemniej ciągle w tej kwestii istnieją zasadnicze różnice między Radą, Komisją i Parlamentem. Na wypadek więc, gdyby nie została zrealizowana koncepcja wspólnego rejestru, zaproponowano, by rejestry poszczególnych instytucji, umieszczane w internecie, zawierały odnośniki do innych rejestrów. Chodzi bowiem o to, by możliwe było porównywanie informacji podawanych przez lobbystów. Brak konsensusu w sprawie fuzji rejestrów spowodował na razie tylko tyle, że 23 czerwca 2008 r. Komisja Europejska uruchomiła swój rejestr grup interesu.

Wpisać się do niego powinny wszelkie podmioty zaangażowane w wywieranie wpływu na politykę i decyzje instytucji europejskich.

Rejestr został uruchomiony tylko na rok, po to, by sprawdzić jego funkcjonowanie i zgromadzić doświadczenia na przyszłość. Niemniej sama rejestracja nie stanowi dziś żadnej formy akredytacji ani nie wiąże się z dostępem do szczególnych informacji.

W rezolucji zapisano, że trakt lizboński stanowi podstawę prawną dla obowiązkowego rejestru. Parlament przypomina przy tym Komisji, że od ponad dziesięciu lat obwiązuje kodeks postępowania i wzywa do negocjacji w sprawie opracowania wspólnych przepisów. Wskazuje na konieczność nakładania sankcji w razie naruszania procedur. Parlamentariusze widzą konieczność przeznaczenia pieniędzy i personelu na weryfikowanie informacji zawartych w rejestrze. Proponują, by sankcje mogły obejmować zawieszenie rejestracji, a w poważniejszych wypadkach - wykreślenie z rejestru. Wszelkie postępowanie lobbystów niezgodne z prawem powinno prowadzić do nałożenia sankcji zabraniających wstępu do wszystkich instytucji, których dotyczy rejestr.

Rejestr według Rezolucji powinien zawierać oddzielne kategorie, w których lobbyści powinni być rejestrowani zgodnie z rodzajem reprezentowanych przez nich interesów (np. stowarzyszenia zawodowe, kancelarie prawne, organizacje pozarządowe przedsiębiorców, związki zawodowe, organizacje pozarządowe itd.).

Istotnym postanowieniem Rezolucji jest zapis dotyczący ujawniania przez grupy interesu, które mają wpisywać do rejestru informacje dotyczące obrotów, specjalistycznych firm doradczych i kancelarii prawnych zaangażowanych w lobbing w UE, a także względnego udziału ich najważniejszych klientów czy szacunkowego kosztu związanego z bezpośrednią działalnością lobbingową w UE, ponoszonego przez lobbystów zatrudnionych przez przedsiębiorstwa oraz stowarzyszenia branżowe. Wpisywać trzeba też kwoty budżetu ogółem oraz w podziale na główne źródła finansowania organizacji pozarządowych i zespołów ekspertów.

To wszystko unaocznia raczej kwestię nierozstrzygniętych sporów między Komisją a Parlamentem, ale nie zmienia zagmatwanych przepisów dotyczących lobbingu we Wspólnocie. Studiowanie ich natomiast prowadzi raczej do przekonania, że tak jak w polskiej ustawie, wszystkie najważniejsze kwestie pozostawiono odpowiedzialności i moralności poszczególnych parlamentarzystów.

Jak to się robi w Ameryce

W USA działalność lobbingowa tysięcy grup interesu jest na stałe wpisana w życie polityczne i gospodarcze. Jest również stale krytykowana. Grupy interesu korzystają z gwarantowanej Konstytucją USA wolności słowa i wolności zrzeszania się. Lobbing natomiast jest uważany za sposób wykorzystywania konstytucyjnych uprawnień, które przysługują obywatelom w demokratycznym społeczeństwie. Lobbyści traktowani są jak pośrednicy między władzą polityczną i gospodarczą a różnymi grupami społecznymi.

Działalność grup interesu została usankcjonowana ustawą the Federal Advisory Committee Act z 1972 r. Ustawa ta pozwoliła utworzyć komisje doradcze, które do dziś są stałym elementem życia politycznego i gospodarczego w USA. Stanowią one źródło informacji i opinii dla administracji. Takie były podwaliny.

Ustawa The Federal Negotiated Rule Making Act z 1990 r. wprowadzała do działalności prawodawczej mechanizm negocjacyjnego stanowienia prawa przez bezpośrednie negocjacje z zainteresowanymi stronami. Wszystkich lobbystów obowiązuje również jednolity kodeks.

Lektura amerykańskich regulacji dotyczących lobbingu dostarcza też refleksji, że Europa powinna skupić się bardziej na stworzeniu mechanizmów eliminujących korupcję niż na stanowieniu drobiazgowych regulacji mówiących kto, kiedy i do jakiego pokoju na którym piętrze i w jakim budynku mogą mieć dostęp obywatele.

Beata Komarnicka-Nowak

Radca prawny

Partner Zarządzający w Kancelarii

Komarnicka Korpalski