Sprawy, w których musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, powinny być załatwione w terminie jednego miesiąca.

Prowadzenie postępowania w sprawie szczególnie skomplikowanej, uzasadnia załatwienie takiej sprawy w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia.

Przepisy wyznaczają ponadto termin miesięczny dla załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, jak i w postępowaniu uproszczonym.

Przekroczenie przez organ wyżej wymienionych terminów nakłada nań obowiązek każdorazowego zawiadomienia strony. Zawiadomienie powinno zawierać wskazanie przyczyn zwłoki, wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy i pouczenie o prawie do wniesienia ponaglenia.

Podstawy ponaglenia

Ogólna zasada wnikliwego i szybkiego działania przez organ administracji oraz ustawowe terminy załatwienia sprawy to jedno, a praktyka to drugie. Stąd pojawiła się potrzeba ochrony praw strony, podmiotu słabszego w relacji z organem administracji prowadzącym postępowanie.

Służy temu instytucja ponaglenia, instytucja stosunkowo nowa, obowiązująca od 1 czerwca 2017 r. Wcześniej stronie przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Prawo do wniesienia ponaglenia przysługuje stronie w dwóch przypadkach: w sytuacji bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania.

Bezczynność organu

Kiedy organ jest bezczynny? Najogólniej mówiąc, gdy nie załatwia sprawy administracyjnej w terminie. Bezczynność definiowana jest jako niekorzystanie z kompetencji, które organ jest obowiązany wykorzystać ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności (por. wyrok WSA w Lublinie z 28.09.2017 r., II SAB/Lu 96/17). Albo prościej, jeśli organ – związany prawnie ustalonym terminem – nie podjął żadnych czynności, wówczas można zarzucać temu organowi bezczynność. Podobnie, jeśli organ prowadzi wprawdzie postępowanie, ale nie zakończył go (choć miał taki obowiązek) wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego wymaganego aktu (por. wyrok WSA w Łodzi z 17.01.2018 r., II SAB/Łd 216/17). Przyczyna niepodjęcia przez organ prawnie wymaganych czynności nie ma znaczenia.

Można pokusić się o wymienienie najbardziej typowych sytuacji, w których strona może skutecznie zarzucać organowi bezczynność:

• Organ administracji nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.
• Organ administracji nie dokonał czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy.
• Inny organ był bezczynny lub działał z opóźnieniem, przez co przyczynił się do niezałatwienia sprawy w terminie, np. organ niższego stopnia z opóźnieniem przesłał akta administracyjne żądane przez organ orzekający.
• Organ administracji nie wydaje decyzji o odszkodowaniu, biorąc pod uwagę brak środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania.
• Organ administracji spodziewa się trudności w wykonaniu decyzji o przewidywanej przezeń treści i z tego względu powstrzymuje się od jej wydania.
Organ nie może tłumaczyć swojej bezczynności trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też brakiem środków (por. wyrok WSA w Poznaniu z 08.12.2016 r., II SAB/Po 71/16).

Z drugiej strony, konieczne jest ustalenie, czy organ w ogóle był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonej czynności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11.01.2018 r., II SAB/Go 86/17). Negatywna odpowiedź prowadzić będzie do ustalenia, że do bezczynności nie doszło.

Do podobnych wniosków prowadzić będzie ustalenie, że:
• organ administracji dochował wymaganych aktów staranności (zawiadomienie strony o przedłużeniu terminu);
• organ administracji nie był zobowiązany przez przepis prawa do wydania decyzji, postanowienia, innego aktu, bądź podjęcia innej czynność;
• organ zawiesił postępowanie (chyba że nie było do tego przesłanek);
• nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie;
• strona nie dopełniła formalności, od których dokonania jest uzależnione rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji.

Kiedy postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły?

Inny zakres znaczeniowy ma pojęcie przewlekłości postępowania. Oznacza sytuację, w której organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny. Przewlekłość postępowania może polegać zarówno na wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu, jak również wykonywaniu czynności pozornych. Organ prowadzi postępowanie przewlekle, gdy jest opieszały w działaniu, niesprawny i nieskuteczny (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17.01.2018 r., II SAB/G; 48/17). Chodzi o takie sytuacje, w których formalnie organowi nie można zarzucić niepodejmowania czynności w sprawie, jednak ich nieefektywne wykonywanie prowadzi w efekcie do braku możliwości realizacji praw przez stronę (por. wyrok WSA w Warszawie z 16.11.2017 r., II SAB/Wa 303/17). Postępowanie jest po prostu prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Przewlekłość postępowania i bezczynność organu nie wykluczają się. Orzeczenie o bezczynności nie wyklucza możliwości stwierdzenia przewlekłości postępowania.
Ocena długotrwałości postępowania zależy od okoliczności danej sprawy. Powinna być dokonywana w oparciu o rozmaite kryteria, spośród których najistotniejsze to: złożoność sprawy, sposób zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, waga rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego.

Jeśli zatem,
• kwestionujesz potrzebę podjęcia przez organ poszczególnych czynności albo odstąpienie od dokonania określonych czynności,
• twierdzisz, iż organ nie podejmował jakichkolwiek czynności i na taką bierność organu nie ma uzasadnienia,
• kwestionujesz wyznaczony przez organ termin załatwienia sprawy, jest zbyt odległy i został wyznaczony wyłącznie ze względu na okoliczności, które nie powinny być brane pod uwagę,
• twierdzisz, iż organ nie załatwił sprawy niezwłocznie, mimo że zostały do tego spełnione przesłanki,
możesz zarzucić organowi, że prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.

O ile organy administracji zostały wyposażone w narzędzie (zawiadomienie) umożliwiające wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy w przypadku jej niezałatwienia w ustawowym terminie i są obowiązane z tego narzędzia korzystać, o tyle przedłużenie terminu musi być usprawiedliwione. Konsekwencją zawiadomienia strony jest brak bezczynności organu. Powody niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu mogą natomiast świadczyć o przewlekłości postępowania. Jeśli zatem organ niezasadnie przedłuża termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, prowadzi postępowanie przewlekle (por. wyrok WSA w Krakowie z 10.05.2017 r., III SAB/Kr/17). Nie ma przeszkód do, nawet wielokrotnego, przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18.10.2017 r., II SAB/Wr 75/17).

Jak wnieść ponaglenie?

Zarzut bezczynności lub przewlekłości postępowania strona może zgłosić wnosząc ponaglenie. Ponaglenie jest swoistym środkiem prawnym, do którego nie mają zastosowania przepisy dotyczące odwołania lub zażalenia. Uprawnienie to przysługuje wyłącznie stronie. Ponaglenie należy wnieść do organu wyższego stopnia za pośrednictwem jednak organu prowadzącego postępowanie. Organ ten ma obowiązek przekazania ponaglenia wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy do organu wyższego stopnia. Błędne wniesienie ponaglenia bezpośrednio do organu wyższego stopnia nie stanowi przeszkody. W takiej sytuacji organ wyższego stopnia wystąpi do organu prowadzącego postępowanie o przekazanie niezbędnych odpisów akt sprawy i stanowiska organu wobec ponaglenia.

Ponaglenie przysługuje zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w fazie postępowania odwoławczego. W tym drugi, wypadku organem właściwym do rozpatrzenia ponaglenia jest organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym, a gdy organu takiego nie ma – organ prowadzący postępowanie.
Ponaglenie powinno zawierać uzasadnienie. Przesłanką wniesienia ponaglenia jest subiektywne przekonanie strony, że doszło do naruszenia przez organ prowadzący postępowanie dyrektywy załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (por. wyrok WSA w Białymstoku z 17.04.2012 r., II SAB/Bk 15/12). Konkretyzacja tego przekonania wyrażać się powinna właśnie w treści uzasadnienia. Strona powinna tu wskazać okoliczności, które w jej ocenie świadczą o bezczynności lub przewlekłości postępowania.
Pismo zawierające ponaglenie można wnieść w każdy, przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, sposób, tj. pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu, ustnie do protokołu lub też za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu.

Skutek ponaglenia
Rozpatrzenie ponaglenia powinno nastąpić w terminie 7 dni od jego otrzymania przez organ rozpatrujący. Rozstrzygnięcie następuje w formie postanowienia. Organ wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jeśli stwierdzi, że do takiego naruszenia doszło, zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy z jednej strony oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych, a w razie potrzeby podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości – z drugiej. Organ wyższego stopnia nie jest natomiast uprawniony do nakazania organowi prowadzącemu postępowanie wydania rozstrzygnięcia merytorycznego o określonej treści.

Adam Sroga, radca prawny

Podstawa prawna:
Art. 35-37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.)