Urząd musi zmienić praktykę ograniczania stronom dostępu do materiału dowodowego – stwierdził SN. W przeciwnym razie jego decyzje mogą być uchylane z uwagi na błędy proceduralne.
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów musi zmienić swoją praktykę. W przeciwnym razie jego decyzje będą uchylane przez sądy – tak twierdzą już nie tylko eksperci, lecz także Sąd Najwyższy. W opublikowanym przed kilkoma dniami obszernym uzasadnieniu do wyroku w sprawie kary dla banków (sygn. akt III SK 38/16) sąd wiele uwagi poświęcił utajnianiu materiału dowodowego przed inkryminowanymi przedsiębiorcami. Najczęściej dochodzi do tego, gdy w ramach jednego postępowania urzędnicy decydują się ukarać kilku przedsiębiorców.
SN stwierdził wprost – UOKiK zbyt często wykorzystuje przepis, który pozwala ograniczyć prawo wglądu do akt. Otóż zgodnie z nim prezes UOKiK może to zrobić, jeśli ujawnienie danych informacji groziłoby naruszeniem tajemnicy przedsiębiorstwa. Sąd podkreśla, że mechanizm utajniania dowodów przed przedsiębiorcami może być stosowany wyjątkowo. A bezwzględnie zakazane jest ograniczanie dostępu do tych materiałów, które mogą być korzystne dla firmy, wobec której toczy się postępowanie. W przeciwnym razie niespełnione jest prawo przedsiębiorcy do bycia wysłuchanym.
Jak bowiem może się bronić przed zarzutami wynikającymi z treści, których nie zna?
Eksperci podkreślają: organ antymonopolowy, pełniący podwójną funkcję (organu zgłaszającego podejrzenie nieprawidłowości oraz decydującego o wystąpieniu nieprawidłowości), nie powinien mieć szerszego prawa do zapoznania się z aktami niż sam przedsiębiorca. Zdaniem Aleksandra Stawickiego, senior partnera w kancelarii WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr, wskazanie SN sugeruje, że o ile do tej pory bezwzględnie pierwszeństwo przypisywano potrzebie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, o tyle teraz kładzie się większy nacisk na staranne wyważenie pomiędzy koniecznością takiej ochrony a prawem do obrony. UOKiK więc zdaniem mec. Stawickiego będzie musiał zmienić swoją praktykę. Na czym przedsiębiorcy mogą jedynie skorzystać.
Przedsiębiorcy odwołujący się od decyzji prezesa UOKiK przed sądami coraz częściej skarżą się na to, że tak naprawdę nie wiedzą, przed jakimi zarzutami się bronią. Artykuł 69 ust. 1 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 229 ze zm.) stanowi bowiem, że prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów może w niezbędnym zakresie ograniczyć prawo wglądu do materiału dowodowego, załączonego do akt sprawy, jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Rzecz w tym, że urzędnicy zbyt ochoczo utajniają akta. Gdy bowiem decyzja prezesa UOKiK dotyczy niezgodnych jego zdaniem działań więcej niż jednego przedsiębiorcy – to często istotna część materiału dowodowego zostaje utajniona. – Przedsiębiorcy są w matni. Z uwagi na szerokie zastosowanie art. 69 ust. 1 ustawy znaleźli się w o wiele gorszej pozycji procesowej niż prezes urzędu. Można powiedzieć, że zastawiono na nich proceduralną pułapkę – argumentował niedawno przed Sądem Najwyższym radca prawny prof. Sławomir Dudzik, reprezentujący w postępowaniu 10 banków.
Teraz jednak dla tych przedsiębiorców pojawiło się światełko w tunelu: uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z 25 października 2017 r. (sygn. akt III SK 38/16), opublikowane w lutym 2018 r. Choć dotyczy ono opłat interchange, to może stanowić przełom dla znacznie szerszej rzeszy przedsiębiorców. Z jednej strony Sąd Najwyższy skarcił UOKiK. Z drugiej dał silny oręż przedsiębiorcom odwołującym się od decyzji. Choć część ekspertów uważa, że sędziowie mogli pójść jeszcze dalej.
Zmiana praktyki
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku wskazał, że prezes UOKiK powinien zmienić swoją praktykę ograniczania stronom postępowania dostępu do materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, tak by nie zachodziło ryzyko naruszenia prawa stron do wysłuchania. W rzeczywistości bowiem wygląda to tak, że UOKiK pozwala przedsiębiorcy się wypowiedzieć w sprawie. Temu zaś trudno odnieść się do zgromadzonych przez urzędników dowodów, których nie poznał. Odnosi się więc tylko do tych, które są jawne. Tymczasem urzędnicy przy wydawaniu decyzji często przykładają największą wagę do tych utajnionych.
„Podkreślić należy, że art. 69 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozwala na ograniczenie dostępu do materiału dowodowego ze względu na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa tylko w niezbędnym zakresie. Prezes UOKiK, rozstrzygając po raz pierwszy o ograniczeniu dostępu do materiału dowodowego lub modyfikując wcześniejsze postanowienie wydane na podstawie art. 69 ust. 1 u.o.k.i.k. (brak jest przeszkód prawnych w tym zakresie), powinien mieć na uwadze prawo do wysłuchania stron i nie ograniczać dostępu do tego rodzaju informacji, które stanowić będą dowód naruszenia w sprawie” – stwierdza stanowczo Sąd Najwyższy.
I podkreśla, że jeśli urzędnicy nie wiedzą, jak postępować – powinni zwrócić baczną uwagę na wyrok Sądu Pierwszej Instancji UE sprzed blisko ćwierćwiecza – wyrok w sprawie Solvay z 29 czerwca 1995 r. (sygn. akt T–30/91). W wyroku tym sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji Europejskiej, która utajniła część dokumentów w postępowaniu.
– Sąd Pierwszej Instancji podkreślił, że przedsiębiorca oraz organ antymonopolowy powinny korzystać z prawa do równego dostępu do informacji. Prawo to stanowi odpowiednik prawa do obrony w postępowaniu karnym, którego standardy powinny być stosowane do postępowań w przedmiocie nałożenia kary na przedsiębiorcę – wyjaśnia Agnieszka Rzemieniewska, junior associate w kancelarii Crido Legal J. Ziółek i Wspólnicy.
Sprawa bankowa. Czego dotyczył spór
Wyrok Sądu Najwyższego z 25 października 2017 r. (sygn. akt III SK 38/16) dotyczył sprawy kary, jaką w 2006 r. prezes UOKiK nałożył na 20 banków – w rekordowej wysokości 164 mln zł. Zarzucił wówczas przedsiębiorcom zmowę w zakresie ustalenia stawek opłaty interchange, czyli pobieranej od płatności kartami. To z uwagi na wysokość stawek w wielu polskich sklepach widniały kartki pokroju „płatność kartą od 10 zł”. Przedsiębiorcy wskazywali, że rzeczywiście doszło do porozumienia między bankami, ale nie było ono nielegalne. Spór powstał na tle wykładni art. 101 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Artykuł 101 ust. 1 tego aktu stanowi, że niezgodne z rynkiem wewnętrznym i zakazane są wszelkie porozumienia między przedsiębiorstwami, wszelkie decyzje związków przedsiębiorstw i wszelkie uzgodnione praktyki, których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji. Przykładem może być właśnie wspólne ustalenie stawki opłat interchange.
Ale art. 101 ma także ust. 3. Zgodnie z nim postanowienia ust. 1 mogą zostać uznane za niemające zastosowania do porozumień, które przyczyniają się do polepszenia produkcji lub dystrybucji produktów bądź do popierania postępu technicznego lub gospodarczego, przy zastrzeżeniu dla użytkowników słusznej części zysku, który z tego wynika. I właśnie na tym opierały swą argumentację banki. Przekonywały, że uzgodniona wysokość opłat służyła rozwojowi płatności kartowych w Polsce, a nie zarobkowi banków.
Z tą argumentacją nie zgodziły się ani sąd okręgowy, ani apelacyjny. Sąd Najwyższy w niedawno wydanym wyroku jednak uchylił wyrok. Nie przesądzając o właściwym rozstrzygnięciu, wskazał, że na etapie postępowania sądowego przed sądami powszechnymi nie zapewniono właściwych standardów. Przykładowo zbyt łatwo przychodziło sądom uznawanie wniosków dowodowych przedkładanych przez pełnomocników banków za nieistotne dla sprawy i służące jedynie wydłużeniu postępowania. Sprawa będzie więc musiała zostać rozpoznana raz jeszcze. ⒸⓅ
Ważenie interesów
W wyroku w sprawie Solvay sąd wskazał, że utajnienie niektórych elementów w postępowaniu jest oczywiście dopuszczalne. Nikt nie ma co do tego wątpliwości. Ale służyć ono musi nie wygodzie organu administracji publicznej, lecz zabezpieczeniu interesów innego uczestnika postępowania. Chodzi o to, by w razie prowadzenia postępowania w sprawie naruszeń dwóch lub więcej rynkowych konkurentów żaden z nich nie pozyskał do tej pory skrzętnie ukrywanych danych posiadanych przez innego przedsiębiorcę.
– Zgodnie z wyrokiem w sprawie Solvay organ antymonopolowy ma obowiązek wyważenia praw osób trzecich do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa oraz prawa przedsiębiorcy do obrony. Organ antymonopolowy, pełniący podwójną funkcję organu zgłaszającego podejrzenie nieprawidłowości oraz organu decydującego o wystąpieniu nieprawidłowości, nie powinien mieć szerszego prawa do zapoznania się z aktami niż sam przedsiębiorca – tłumaczy mec. Agnieszka Rzemieniewska. I dodaje, że organ antymonopolowy nie powinien również samodzielnie decydować, które dokumenty są istotne dla obrony praw przedsiębiorcy.
A to niestety częsta praktyka. Organy antymonopolowe w wielu państwach członkowskich podkreślają przed sądem (czyni tak również UOKiK), że zarządzone przez prezesa urzędu utajnienie części materiału dowodowego nie niweczy prawa przedsiębiorcy do obrony swych interesów przed sądem. Zdaniem unijnego sądu, do którego teraz odwołał się polski Sąd Najwyższy – niedopuszczalna jest sytuacja, w której to jedna ze stron postępowania sądowego decyduje o tym, jaki zakres obrony będzie wystarczający drugiej stronie.
– Wyrok Sądu Najwyższego jest dowodem na to, że nie tylko kwestie merytoryczne, lecz także proceduralne zaczynają odgrywać coraz istotniejszą rolę w trakcie sądowej weryfikacji decyzji prezesa UOKiK – spostrzega radca prawny Aleksander Stawicki, senior partner w kancelarii WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr, współautor popularnego komentarza do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. I dodaje, że konsekwencją opisanego podejścia będzie zapewne konieczność modyfikacji podejścia prezesa UOKiK do kwestii ograniczania dostępu do materiału dowodowego.
Przykładowo Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, że absolutnie niedopuszczalne jest pozbawienie stron dostępu do dowodów dla nich korzystnych (czyli tych, które mogą wskazywać, że nie doszło do naruszenia prawa przez danego przedsiębiorcę). Może to być np. informacja o tym, że porozumienie zawarte przez dwóch przedsiębiorców wcale nie wpłynęło negatywnie na rynek i nie spowodowało np. podniesienia cen dla konsumentów.
– Wskazanie Sądu Najwyższego sugeruje, że o ile do tej pory bezwzględne pierwszeństwo przypisywano potrzebie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa (co rzeczywiście mogło utrudniać obronę), o tyle teraz konieczne jest staranne wyważenie pomiędzy koniecznością takiej ochrony a prawem do obrony – zaznacza mec. Stawicki.
Ale zdaniem niektórych prawników Sąd Najwyższy zatrzymał się w pół drogi
OPINIA EKSPERTA
Wydaje się, że tak naprawdę Sąd Najwyższy stracił okazję do zajęcia bardziej zdecydowanego stanowiska wobec niebezpiecznej praktyki prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. To znaczy do podkreślenia – za wyrokiem w sprawie Solvay – że w sprawie trudnej i skomplikowanej z ekonomicznego punktu widzenia doradcy przedsiębiorcy powinni mieć dostęp do dokumentów stanowiących podstawę wydania decyzji oraz do samej decyzji. Moim zdaniem aktywność przedsiębiorcy, to jest podjęcie przez niego obrony w postępowaniu, nie powinna działać na jego niekorzyść i przesądzać, że utajnienie istotnej części decyzji prezesa UOKiK nie wpłynęło w sposób istotny na jego prawa w postępowaniu.
Stanowisko UOKiK z 2 marca 2018 r.
Zgodnie z art. 69 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów UOKiK może (a nie musi) ograniczyć prawo wglądu do informacji, które stanowią tajemnice przedsiębiorstwa lub inne tajemnice prawnie chronione. Podejście UOKiK od wielu lat jest jednolite. Konsekwentnie odmawiamy ograniczenia prawa wglądu do informacji, które mogą stanowić istotny element sprawy, tak by nie naruszać prawa do obrony pozostałych stron. Co do zasady argumentację UOKiK uwzględnia również Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Sąd Okręgowy – red.).
Prawdą bowiem jest, że zasugerował urzędnikom zmianę praktyki. Ale jednocześnie zarzuty kasacyjne, opierające się na nadmiernym utajnieniu materiału dowodowego w sprawie bankowej – oddalił. Sąd Najwyższy wskazał, że choć UOKiK poszedł o krok za daleko, to jednak przedsiębiorcy podjęli aktywną obronę przed sądem. Na tyle skuteczną, że ostatecznie wyrok sądu powszechnego został uchylony z innych przyczyn.
