Marszałek Senatu Stanisław Karczewski opublikował na senackiej stronie internetowej oświadczenie, według którego wicemarszałek Bogdan Borusewicz wprowadził obywateli na salę obrad... „tylnymi drzwiami”. Sprawa dotyczyła posiedzenia z 27 września 2017 r. w sprawie Narodowego Instytut Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Było to posiedzenie plenarne. Z art. 61 ust. 2 konstytucji („Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu”) wynika, że powinno ono być dostępne dla obywateli. Tymczasem w oświadczeniu czytamy, że pominięte zostały obowiązujące w Senacie regulaminowe procedury zawarte w zarządzeniu Marszałka Senatu nr 4 z 18 lipca 2013 r. Obywatele powinni bowiem zgłosić się 24 godziny wcześniej, by otrzymać jednorazową kartę wstępu.

Nie chcemy analizować zgodności oświadczenia marszałka z przywoływanym zarządzeniem. Wystarczy powiedzieć, że zainteresowani obradami weszli na podstawie wpisania ich nazwisk na listę, co jest jednym z możliwych trybów przewidzianych w owym zarządzeniu (art. 2 ust. 1 pkt. 9). Ważniejsze jest potraktowanie zarządzenia jako podstawy do wydawania przez marszałka takiego oświadczenia i traktowanie wejścia do Senatu jako dobra podlegającego reglamentacji, gdy jest to uprawnienie gwarantowane przez Konstytucję RP.

Porządek obrad się zmienia z godziny na godzinę, trudno zatem o zgłoszenie się z 24-godzinnym wyprzedzeniem po przepustkę. Poza tym karty wstępu mają charakter indywidualny. Korzystający ze swoich praw i wolności obywatele zaś często się organizują. Chcą obserwować obrady w większej grupie, ale jej ostateczny skład często jest znany dopiero tuż przed rozpoczęciem posiedzenia i trudno się temu dziwić, skoro terminy obrad wciąż się przesuwają, a nikt przecież nie dysponuje nieograniczoną ilością czasu. System powinien być tak zorganizowany, by było to możliwe.

W kwestii dostępu do informacji publicznej konstytucja pozostawia obu izbom parlamentu możliwość ustanowienia procedur w ich regulaminach (art. 61 ust. 4). Nie oznacza to jednak możliwości wprowadzania pozakonstytucyjnych ograniczeń jawności, wśród których wymienia się „określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa” (art. 61 ust. 3).

Przyjrzyjmy się regulaminowi Sejmu. Powtarza on konstytucyjne zasady, jednak ograniczenia pojawiają się na poziomie Zarządzenia Marszałka Sejmu nr 1 z 9 stycznia 2008 r. szczegółowo opisującego zasady wstępu na teren parlamentu. Po pierwsze, pojawiają się w nim nieznane konstytucji przesłanki ograniczania uprawnienia wynikającego z art. 61 ust. 2. Są to np. „naruszenie dobrych obyczajów” i „zakłócanie spokoju w przeszłości” (par. 20 i 21 zarządzenia). Po drugie, zarządzenie daje możliwość czasowego wyłączenia prawa wynikającego z art. 61 ust. 2 wobec konkretnych osób (par. 21). Po trzecie, szef kancelarii Sejmu może czasowo ograniczyć wstęp na galerię (par. 67). Po czwarte, komendantowi Straży Marszałkowskiej dano możliwość ograniczenia albo wyłączenia prawa wstępu na tereny pozostające w zarządzie kancelarii Sejmu i do budynków Sejmu (par. 6).

W praktyce zatem realizacja konstytucyjnych uprawnień może zostać ograniczona przez funkcjonariuszy, o czym konstytucja nie wspomina. Co więcej, ocena realizacji tych przepisów jest utrudniana przez kancelarię Sejmu. Oto jak odpowiada ona na pytanie o konkretne dokumenty wprowadzające te ograniczenia: „Kontrola wstępu do obiektów pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu zalicza się do technicznych środków wykorzystywanych w celu zapewnienia bezpieczeństwa w tych budynkach. Nie dotyczy wykonywania przez Kancelarię zadań publicznych ani rejestracji sposobu wykonywania tych zadań. Informacje w tym zakresie nie stanowią więc informacji publicznej. Informacją publiczną nie jest zatem również informacja o osobach, którym wydano zakazy wstępu do ww. budynków, a także o rejestrze tych osób” (pismo z 27 września 2017 r). Taka odpowiedź w realny sposób uniemożliwia obywatelom sprawowanie kontroli. Sprawa ta zapewne znajdzie finał w sądzie.

Tymczasem są już wyroki sądów, które popierają nasz tok rozumowania. Dotyczą naszego zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez uniemożliwienie wstępu na galerię Sejmu RP przedstawicielkom „czarnego protestu”. Prokuratura odmówiła wszczęcia postępowania. Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w postanowieniu z 3 lutego 2017 r. (sygn. akt II Kp 2672/16) stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania karnego była przedwczesna. Wskazał też, że przekroczenie uprawnień zawartych w przepisach porządkowych skutkowało pozbawieniem grupy obywateli ich konstytucyjnego prawa swobodnego wstępu na posiedzenia organów kolegialnych pochodzących z wyborów, a waga naruszeń jest znaczna. Sąd zalecił również ocenę, czy takie naruszenie nie będzie stanowiło arbitralnego i nieznajdującego oparcia w przepisach prawa uniemożliwienia realizacji konstytucyjnego prawa poprzez pozbawienie możliwości wykonywania go w sposób przewidziany w konstytucji.

Przepisy porządkowe i brak odniesień do konstytucyjnych uprawnień stają się coraz większym problem dla obywateli. Na marginesie warto wspomnieć także o innej kwestii, która na razie nie znalazła pozytywnego finału sądowego. Chodzi o procedurę wejścia do Sejmu na obrady plenarne z wykorzystaniem podstawowego trybu, jakim jest zwrócenie się o przepustkę na galerię sejmową do Działu Przepustek Straży Marszałkowskiej. Zgodnie z par. 47 ust. 4 Zarządzenia Marszałka Sejmu nr 1 osoby wchodzące na galerię w celu obserwowania obrad korzystają z wejścia SI (zwanego wycieczkowym). Dwukrotnie testowaliśmy tę drogę i dwa razy uniemożliwiono nam realizację konstytucyjnego uprawnienia w zakresie możliwości nagrywania dźwięku lub obrazu. Strażnicy przy „wejściu wycieczkowym” nakazują bowiem zostawienie w szafkach wszystkich przedmiotów osobistych, w tym kamer, dyktafonów, aparatów fotograficznych i telefonów komórkowych.

Sprawa dostępu obywateli do parlamentu nie dotyczy tylko obecnej debaty politycznej. Już na poziomie regulacji porządkowych zawartych w zarządzeniu Marszałka Sejmu widać przepisy sprzeczne z konstytucją. W praktyce funkcjonariusze Straży Marszałkowskiej są przekonani, że zarządzenie stanowi „uszczegółowienie konstytucji”. Także marszałkowie dosyć swobodnie korzystają z przepisów zarządzeń, co potwierdza zarówno oświadczenie marszałka Karczewskiego, o którym wspomnieliśmy na początku, jak i wprowadzenie przez marszałka Kuchcińskiego czasowego zawieszenia wstępu na teren parlamentu w lipcu 2017 r. Zjawiska te są niepokojące, a pojedynczej osobie trudno podejmować polemikę, gdy staje przed funkcjonariuszami straży. Pozostaje organizowanie się, długa droga sądowa i debata prawników na temat hierarchii źródeł prawa.