W dobrze rządzonym kraju powinny się odbywać regularne robocze spotkania prezydenta, premiera, marszałków Sejmu i Senatu, ministra sprawiedliwości z przedstawicielami trzeciej władzy, przekazywanie sobie informacji zwrotnej wzbogaconej stałymi badaniami socjologicznymi, by decyzje podejmować w oparciu o wiedzę, a nie intuicje poszczególnych ministrów sprawiedliwości i ich zespołów.
Jak mawia prof. Ewa Łętowska, trzeba odróżnić diagnozę od terapii. Diagnoza może zawierać prawdziwe elementy, które warto analizować, nawet jeśli stosowana terapia nie jest słuszna. Trudno prawnikowi (nawet niepraktykującemu żadnego klasycznego zawodu) pisać spokojnie o tym, co się dzieje, kiedy wiceminister sprawiedliwości, doktor prawa p. Warchoł, ogłasza że „uchwała Izby Karnej Sądu Najwyższego w sprawie ułaskawienia Mariusza Kamińskiego jest skandaliczna i stanowi przekroczenie uprawnień”. Kiedy politycy i przedstawiciele władzy, w tym Kancelarii Prezydenta, mówią, że uchwała SN (podjęta w składzie siedmiu sędziów) nie ma podstawy prawnej i jest nieważna. Nie rozumieją (czy aby?) różnicy między merytoryczną krytyką orzeczenia a podważaniem fundamentów, na których opiera się ich państwo, między opinią profesora, publicysty czy polityka a orzeczeniem sądu, które wiąże.
Może jednak warto zastanowić się nad przyczynami tego stanu rzeczy nieco w oderwaniu od bieżących wydarzeń (niech te będą tylko, bo muszą być, punktem wyjścia). Innymi niż brutalna walka polityczna czy chęć zmonopolizowania władzy. Przyczynami, dla których część obywateli uważa, że podejmowane przez władzę działania są słuszne. Sprowokowany zatem wydarzeniami, które dzieją się wokół, skupię się na trzech poziomach dialogu, którego moim zdaniem zabrakło w przeszłości, a którego budowanie jest bardzo ważne. Te trzy poziomy to relacje (w tym, bardzo istotna, komunikacja) pomiędzy politykami a prawnikami, sędziami a innymi prawnikami i między sędziami, prawnikami a obywatelami. Zaproponuję także, co w przyszłości można zmienić na lepsze.
Monteskiusz przewraca się w grobie
Mamy dzisiaj do czynienia z kompletnym brakiem dialogu pomiędzy władzą legislacyjną i wykonawczą (w zasadzie, nieco upraszczając, to jedna władza) a sądami i sędziami. Projekty ustaw nie są konsultowane, środowisko jest zaskakiwane z dnia na dzień, minister sprawiedliwości nie spotyka się ani z organami (jak Krajowa Rada Sądownictwa), ani z sędziami liniowymi (Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”, w którym jest ponad 1/3 sędziów, prosi o spotkania, do których nie dochodzi). Debata sejmowa na temat sądów odbywa się przy pustej sali. Co więcej, trwa ciągły atak władzy pierwszej i drugiej (oraz publicznych i innych prorządowych mediów) na władzę trzecią, atak bez precedensu. Najpierw królowało słowo „kasta” odmieniane przez wszystkie przypadki, od paru dni doszedł przekaz o „sędziokracji” jako wrogu demokracji. A jeżeli już dochodzi do jednostkowej próby spotkania podczas Kongresu Prawników Polskich w Katowicach (20 maja), to przedstawiciel kancelarii czyta obecnym słowa prezydenta, w których ten stwierdza, że sędziowie nie mają prawa brać udziału w debacie publicznej, bo to politykowanie, a wiceminister sprawiedliwości uznaje za stosowne opowiadać o mordach sądowych za stalinizmu (70 lat temu!), z których się środowisko nie rozliczyło. Pokazuje to, że nie chcemy – a kiedy chcemy, to czasami nie umiemy – rozmawiać, nie umiemy się komunikować. I – postawię mocną tezę – jest tak od dawna.
Obserwuję relacje między władzami od połowy lat 90. XX w. osobiście i moim zdaniem nigdy nie udało się w Polsce wypracować normalnych, pragmatycznych, roboczych relacji pomiędzy trzema władzami. Owszem, nigdy nie było tak jak dzisiaj, kiedy trzecia władza jest po prostu brutalnie atakowana, nieszanowana, ale i ignorowana – na doroczne uroczyste Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego (kilkanaście dni temu) nie przychodzi prezydent (był jednak przedstawiciel), premier, na żadnym szczeblu nie są reprezentowani minister sprawiedliwości, marszałek Sejmu, marszałek Senatu (wszyscy zaproszeni). Nikt nie reprezentuje także Trybunału Konstytucyjnego, a jego urlopowany wiceprezes sędzia Biernat mówi, że jest prywatnie. Ale nigdy też nie było dobrych roboczych relacji między władzami. I wina leży po obu stronach, choć bardziej obciąża moim zdaniem poprzednie władze ustawodawcze i wykonawcze, które powinny być bardziej aktywne. Z braku tej aktywności także sędziowie mogli jednak, i powinni, bardziej skutecznie próbować zmienić ten stan rzeczy.
Co mam na myśli, kiedy mówię o normalnych, pragmatycznych stosunkach między władzami? Nie tylko spotykanie się przy okazji uroczystości państwowych czy dorocznych zgromadzeń sądów, nie tylko opiniowanie aktów prawnych, z czym bywało w przeszłości czasem dobrze, czasem źle. Nie tylko współpracę przy tworzeniu niektórych aktów prawnych, w którą czasem włączali się (albo je firmowali) prezydenci.
W dobrze rządzonym kraju powinny odbywać się regularne robocze spotkania prezydenta, premiera, marszałków Sejmu i Senatu, ministra sprawiedliwości z przedstawicielami trzeciej władzy – sędziami, z Krajową Radą Sądownictwa, z prezesami najwyższych sądów, ze zgromadzeniami sędziów. To powinna być wspólna refleksja na temat stanu wymiaru sprawiedliwości, stały przepływ danych, przekazywanie sobie informacji zwrotnej wzbogaconej aktualizowanymi badaniami socjologicznymi, by decyzje podejmować w oparciu o wiedzę, a nie intuicje poszczególnych ministrów sprawiedliwości i ich zespołów. Tymczasem takie spotkania były zawsze rzadkie, jednostkowe, często nie w atmosferze konstruktywnej spokojnej dyskusji, lecz wywołane jakimiś bieżącymi sporami. Legislatywa i egzekutywa traktowały sędziów nie jak równoważną sobie trzecią władzę, lecz jak grupę zawodową, której można przekazywać kolejne, idące w miliony kategorie spraw i wymagać sprawnego ich rozpatrywania. A gdy sędziowie próbowali dyskutować, to byli traktowani jak walcząca o przywileje, roszczeniowa grupa, a ich stowarzyszenia jak związki zawodowe.
Wszystko to powodowało swego rodzaju pat w komunikacji. Obie strony potrzebnego dialogu były wobec siebie nieufne, krytyczne, często atakujące, co nie służy rozmowie. Sędziowie uważali, że całą winę za ten stan rzeczy ponoszą przedstawiciele innych władz, ci przedstawiciele z kolei postrzegali sędziów przez pryzmat informacji o złych wynikach pracy sądów, oczekiwaniach płacowych i innych „roszczeniach”. Nie potrafimy bowiem spokojnie rozmawiać o równoważeniu niezależności i odpowiedzialności za powierzone sądom sprawowanie wymiaru sprawiedliwości (odpowiedzialności czy rozliczalności każdego sędziego i sądownictwa jako całości, w tym za powierzony budżet, za postępowania dyscyplinarne itp.).
Dobry sąd, posłużę się definicją, która do mnie przemawia, to sąd niezależny, kompetentny (profesjonalny), rozliczalny i efektywny (w sensie sprawności postępowania). Odpowiednie wyważenie tych elementów to istota problemu. Ale to wymaga budowania długotrwałej strategii, spojrzenia z lotu ptaka, wspólnej refleksji opartej na wiedzy, a nie działań ad hoc. Jeśli skupimy się na jednym tylko elemencie, jakikolwiek by on był, a zabraknie innych, nie zbudujemy dobrego sądu.
Część winy ponoszą jednak także sędziowie. Jest to, po pierwsze, grupa dość konserwatywna (ma to zresztą po części uzasadnienie) i potrzebuje czasu, by przekonać się do zmian. Trzeba umieć z nią rozmawiać i przekonywać ją argumentami. Ale także, po drugie, sędziowie sami nie potrafili (a moim zdaniem także zbyt rzadko tego próbowali) nawiązać odpowiedniego dialogu z innymi władzami. Zbyt rzadko wzywali do rozmów, nie mieli dobrego pomysłu na ramy współpracy, byli raczej biernymi, zbyt nieśmiałymi odbiorcami propozycji.
Oczywiście były jakieś próby podjęcia prac strategicznych po obu stronach, ale prawie zawsze kończyły się niepowodzeniem. Żeby nie być gołosłownym, dajmy trzy przykłady z ostatnich lat. Za rządów poprzedniej koalicji dwóch ministrów sprawiedliwości podjęło prace strategiczne – jeden (Krzysztof Kwiatkowski) powołał w 2011 r. Radę do spraw efektywności wymiaru sprawiedliwości, która na wzór komisji kodyfikacyjnych miała się zająć budową trwałej strategii, drugi (Jarosław Gowin) rozpoczął w 2012 r. prace nad strategią „Wymiar sprawiedliwości 2020”. Oba pomysły po kilku miesiącach zarzucono. Z kolei inicjatywa Iustitii – okrągły stół dla sądownictwa – nie została przez rządzących potraktowana odpowiednio poważnie, choć kilka spotkań się odbyło. Ten ostatni pomysł dowodzi, że wbrew dzisiejszemu przekazowi sędziowie takie próby podejmowali (sam wraz z sędziami z całej Polski opracowałem kiedyś zbiór propozycji licznych usprawnień – „Sprawny sąd. Zbiór dobrych praktyk”). Robił to zresztą także jako działacz Iustitii Łukasz Piebiak, teraz wiceminister w rządzie, którego członkowie twierdzą, że sędziowie przez 30 lat opierali się próbom jakichkolwiek reform...
Były także, choć zbyt rzadkie, przykłady udanej współpracy, czy to dotyczące sądów administracyjnych, czy – z ostatnich pomysłów – przywrócenia asesorów sądowych z inicjatywy KRS (choć sam instytucji asesora nie popieram).
Potrzebujemy zatem debaty (niezależnie od tego, kiedy zmiany będą możliwe) nad modelem zarządzania sądami – modelem, który zagwarantuje niezależność sądów, a także ich rozliczalność. Kto ma sprawować nadzór administracyjny nad sądami, czy minister (a jeśli tak, to w jaki sposób, by zapewnić niezależność sądów), czy Sąd Najwyższy z dodatkową dedykowaną temu administracją? Zmieniona Krajowa Rada Sądownictwa, a może niezależna od bieżącej polityki rządowa administracja sądowa? Jaki w tym zarządzaniu powinien być udział obywateli (o czym dalej)?
Potrzebujemy debaty nad tym, w jaki sposób prowadzić stały dialog pomiędzy władzami (określenia instytucjonalnych ram tej współpracy, które wymuszałyby regularne spotkania i wspólną, opartą na twardych danych pracę). Potrzebujemy rozwiązań trwałych, tak by budować nieistniejącą w Polsce pamięć instytucjonalną. By ta refleksja nie była zależna od naszej prawdziwej zmory, jaką były ciągłe zmiany na stanowisku ministra sprawiedliwości (mieliśmy ich od 1989 roku około 30, to chyba najbardziej gorący stołek w rządzie). Jeśli nie chcemy monowładzy, jeśli nadal (co deklarują wszyscy) chcemy polski ustrój opierać na monteskiuszowskim trójpodziale, to polega on w Polsce (art. 10 konstytucji) na podziale i równowadze władz, a sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną (art. 173 konstytucji). Jeśli władze mają się wzajem sprawdzać i kontrolować, to musimy poza rzeczami oczywistymi, jak to, że jedni prawo uchwalają, a drudzy je stosują (ale i kontrolują), wypracować formułę dialogu pomiędzy władzami. Obserwując działania obecnej władzy, która rozwiązania narzuca, a nie rozmawia, stwierdzam, że taki dialog jest dzisiaj niemożliwy. Ale trzeba nad tymi rozwiązaniami pracować na przyszłość. Powinny to robić niezależne ośrodki badawcze, ale i partie opozycyjne, by móc coś konkretnego zaproponować.
Prawnik prawnikowi...
Drugi poziom dialogu, którego w Polsce brakowało, to dialog w ramach profesji prawniczej. To anglosaskie określenie na wszystkich prawników, odpowiednik naszego zawodu zaufania publicznego. Należą do niej i sędziowie, i adwokaci/radcowie prawni, i prokuratorzy, i notariusze, i w jakimś sensie prawnicy akademicy czy prawnicy z organizacji obywatelskich. W krajach, gdzie przepływ między zawodami prawniczymi jest rzeczą normalną i częstą, a ta sama osoba na różnych etapach życia bywa i prokuratorem, i adwokatem, a kończy na przykład jako sędzia, o wiele mniej jest, nazwijmy to delikatnie, waśni środowiskowych, a więcej szacunku dla siebie wzajem. U nas natomiast przepływ jest bardzo mały (wyjąwszy adwokatów i radców, ale tu traktuję ich jak jedną grupę), a w rozmowach wśród przedstawicieli poszczególnych zawodów (w tym na popularnych środowiskowych portalach) można się nasłuchać i naczytać wielu skarg i pretensji.
Nie chcę wchodzić w konkrety, każdy prawnik od razu przytoczy ich wiele. Niektóre pretensje są uzasadnione, inne mniej, część to zwykła małostkowość, zawiść, czasem brak elementarnej kultury. Interesują mnie bardziej procesy społeczne. Chcę zwrócić uwagę na dwa zjawiska moim zdaniem niecodzienne, pozytywne i dające nadzieję. Po pierwsze, bezprecedensowy jest powszechny udział prawników w obronie niezależności sądów. Kiedy opowiadam o tym za granicą, wzbudza to podziw. Prawnicy rozumieją wagę niezależności i niezawisłości i występują nie przeciw potrzebnej reformie, tylko przeciw zagrożeniu dla tych najważniejszych wartości. Mam nadzieję, że sędziowie to doceniają (a powinni) i będą także umieli upomnieć się o niezależność innych prawników, gdyby zaszła taka potrzeba. Po drugie, potrzebny jest dialog między zawodami prawniczymi, i z tego punktu widzenia katowicki kongres był rzeczą wyjątkową i oby przełomową. Zamiast narzekać w swoim ścisłym gronie, powinniśmy wypracować trwałe sposoby współpracy, nauczyć się nieagresywnej, konstruktywnej wymiany informacji, zastrzeżeń, trudnej czasami rozmowy. Musimy stworzyć kanały stałej, regularnej komunikacji i przekazywania sobie informacji zwrotnej. Takie elementy były w Katowicach, oby był to zaczyn dla dalszego dialogu. Musi on oczywiście zakładać otwartość wszystkich środowisk, wzajemny szacunek dla swoich ról, a nie przekonanie o swojej wyjątkowości. Powinien dla swej skuteczności przybrać także jakieś sformalizowane ramy – na przykład regularnych spotkań reprezentantów poszczególnych zawodów, którzy najpierw zbierając głosy w swoich środowiskach, dzieliliby się potem nimi z innymi. Zarówno na poziomie lokalnym (na przykład okręgu sądowego), jak i krajowym.
Po co to wszystko
I wreszcie to, co najważniejsze. Wymiar sprawiedliwości jest dla obywateli. Jego legitymizacja zależy od zaufania. To zaufanie buduje się poprzez komunikację. Potrzebny jest codzienny dialog wszystkich prawników, w tym sędziów, adwokatów i radców ze społeczeństwem, z obywatelami. To nie może być działanie ad hoc, to musi być szczegółowo zaplanowane i trwałe. Wszyscy, sędziowie i przedstawiciele innych zawodów (mam na myśli organy samorządu zawodowego), muszą zaplanować szczegółową strategię kontaktu ze społeczeństwem, kontaktu, który służy informowaniu, edukowaniu, lecz również odbieraniu od obywateli i analizowaniu informacji na temat działań aktorów wymiaru sprawiedliwości. To też jest coś, z czym mieliśmy niestety przez lata poważny problem. Dlatego tak ważne są te podejmowane już działania, które trzeba doceniać i za nie dziękować, jak „Apteczka prawna. Lex bez łez” opracowana dla młodzieży przez Iustitię, jak dzień otwarty w wielu sądach, który obył się w symbolicznym dniu wymiaru sprawiedliwości 23 maja, jak kolejna odsłona łączącego prawników wszystkich zawodów tygodnia konstytucyjnego w polskich szkołach zorganizowana przez Stowarzyszenie im. prof. Zbigniewa Hołdy. Takiego otwarcia, takich działań nam trzeba, by prowadzić dialog z obywatelami, by budować wzajemny szacunek, by w przyszłości nie mógł się powtórzyć atak na sądy, z którym mamy do czynienia dzisiaj.
Legitymizację buduje się także przez transparentność – co do orzecznictwa, ale i organizacyjną, administracyjną i finansową (a mieliśmy sprawy o dostęp do informacji publicznej, które z obywatelami przegrywały przed NSA i Sąd Najwyższy, i Trybunał Konstytucyjny). Buduje się ją również przez udział obywateli w zarządzaniu sądownictwem, co należy rozumieć jako udział w organach zarządzających, w ciałach zajmujących się nominowaniem sędziów, postępowaniami skargowymi i dyscyplinarnymi (pisałem tu kiedyś o „Standardach minimalnych w odniesieniu do osób spoza sądownictwa uczestniczących w jego zarządzaniu” przyjętych przez Europejską Sieć Rad Sądownictwa). Nie jest prawdą, że obecnie proponowane reformy mają zwiększyć udział obywateli w wymiarze sprawiedliwości czy zarządzaniu nim. Mimo takich deklaracji przedstawione projekty (o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, o Krajowej Radzie Sądownictwa czy o ustroju sądów powszechnych) proponują wyłącznie udział polityków, posłów i ministra, a nie przedstawicieli różnych grup obywateli, np. świata nauki, zawodów zaufania publicznego czy organizacji obywatelskich.
I wreszcie kilka słów pro domo sua – legitymizację buduje się także przez otwartość na dialog, na informację zwrotną przekazywaną przez organizacje obywatelskie, które zajmują się wymiarem sprawiedliwości i zawodami prawniczymi. Od początku przemian w 1989 r. organizacje obywatelskie monitorowały, obserwowały, badały wymiar sprawiedliwości, realizację prawa do sądu, prawa do obrony, dostęp do zawodów prawniczych. Często byliśmy (i jesteśmy) krytyczni wobec niektórych rozwiązań i proponowaliśmy zmiany, reformy. Niektóre udało się przeprowadzić, innych nie. Jesteśmy zatem oczywiście zwolennikami zmian tam, gdzie są one potrzebne. Reformy, która wynika z rzetelnej analizy, jest oparta na danych. Reformy, która wynika z transparentnej debaty różnych środowisk lub co najmniej jest rzetelnie konsultowana, reformy uwzględniającej udział obywateli w zarządzaniu wymiarem sprawiedliwości. Jednak to, co proponuje obecna władza, sposób, w jaki proceduje projekty zmian, powoduje, że zamiast skupiać się na dyskusji o potrzebnych zmianach i reformie, musimy bronić wartości podstawowych – niezależności wymiaru sprawiedliwości i niezawisłości sędziów. Bez niezawisłego sądu bowiem obywatel nie może się czuć bezpieczny.
I uwaga ostatnia. Dialog, komunikacja na wszystkich trzech wspomnianych wyżej poziomach nie jest łatwa. Nie mamy takiej tradycji, to jest problem ogólnospołeczny. Nie potrafimy nieagresywnie, konstruktywnie formułować krytyki, nie umiemy informacji zwrotnej słuchać i odbierać. Tego, jak wszystkiego, trzeba i można się uczyć. Stąd ogromna potrzeba ciągłych szkoleń z tak zwanych umiejętności miękkich. Dobry prawnik to nie tylko prawny omnibus, to także człowiek, który docenia, rozumie i umiejętnie stosuje mechanizmy komunikacji.
