Każda ustawa, która zagrażałaby stabilności finansowej państwa, z tego właśnie powodu może być uznana za niekonstytucyjną.
W kilku orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego dotyczących istotnych spraw pojawia się kwestia stabilności budżetowej. Wartość ta nie została wypowiedziana wprost w ustawie zasadniczej, a jednak stanowi jeden z wzorców kontrolnych. Dlatego godna jest uwagi i zaprezentowania szerszej publiczności.
Budżet państwa to rzecz, z punktu widzenia ludzi, mało istotna i nie bardzo lubiana. Płacimy na podatki, co dla nikogo przyjemne nie jest, a często wydaje się, że niewiele z tego mamy. Władza natomiast korzysta z tych pieniędzy wedle swojego uznania, czasem w interesie społeczeństwa, a czasem jakby nie. Wpływ mamy na to niewielki, a sam budżet zarówno w części wpływów, jak i wydatków uchwala Sejm. Ostatnio zdarzyło się nawet, że nie jesteśmy zupełnie pewni, czy przebiegło to prawidłowo, a co dopiero czy struktura wydatków jest społecznie aprobowana.
Uchwalenie budżetu jest obowiązkiem parlamentu, realizacja przypisana jest poszczególnym organom państwa, a wykonanie kontroluje Najwyższa Izba Kontroli. Ale to nie wszystko. Zarówno kształt, jak i realizacja budżetu może mieć konsekwencje wewnątrzkrajowe i międzynarodowe. Bolesne konsekwencje.
Brak równowagi między wydatkami z budżetu a wpływami do niego generuje dług publiczny, którego poziom może przekroczyć granicę finansowego bezpieczeństwa państwa. W kraju przekroczenie relacji kwoty długu publicznego do PKB (produkt krajowy brutto) oznacza wdrożenie drastycznego ograniczania wydatków budżetowych. Zwykle tych, które wprost dotyczą ludzi, jak waloryzacja emerytur czy finansowanie inwestycji samorządowych. W Unii Europejskiej efektem tego jest wdrożenie działań kontrolowanych przez Unię, zmierzających do redukcji deficytu, których celem jest zwiększenie dochodów lub obniżenie wydatków. Działania te to tzw. procedury nadmiernego deficytu, określające kryteria, działania, harmonogramy i terminy stosowane przez instytucje UE oraz zasady postępowania przez państwo członkowskie, którego dotyczy prowadzona procedura.
Sytuacja taka dotyczy społeczeństwa jako całości, a nie magicznego państwa, czyli według wielu „nie wiadomo czego”. Budżet – chociaż państwowy – dotyczy nas wszystkich. A jego deficyt i groźba niekontrolowanego wzrostu deficytu – tym bardziej.
Co więc w konstytucji pozwala na powołanie się na tę kwestię jako wzorzec konstytucyjności ustaw? Wydaje się, że nie tylko ustanowiony w art. 84 obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie, ale również dobro wspólne i obowiązek troski o nie (art. 82 oraz preambuła).
Dlatego na pytanie, czy rozstrzygnięcie konkretnego problemu konstytucyjnego musi być zawsze na korzyść obywateli, odpowiadamy: nie. Ale wówczas musi być na korzyść dobra wspólnego, czyli interes obywateli pojawia się w perspektywie nieco odleglejszej. Trybunał Konstytucyjny tak o tym pisze w uzasadnieniu wyroku z 19 lipca 2007 r. (sygn. akt K11/06): „...z konstytucji nie wynika obowiązek przyjmowania przez ustawodawcę, w dziedzinie ciężarów i świadczeń publicznych, wyłącznie rozwiązań korzystnych dla podatników. Nie wynika też z niej obowiązek, by ustawodawca rozstrzygając wątpliwości wynikające ze stosowania niejasnych przepisów – musiał działać zawsze na korzyść podatników. Ustawodawca waży bowiem potrzeby państwa i społeczeństwa oraz obowiązki, nakładane na organy państwa konstytucją i ustawami, i stosownie do skali owych potrzeb, zgodnie z wolą polityczną, zadbać musi o środki na ich sfinansowanie”.
Stabilność finansowa państwa ma wpływ na bezpieczeństwo obywateli. Mogliśmy obserwować, co działo się 15 lat temu w Argentynie czy zupełnie niedawno w Grecji, gdy stabilność finansów państwowych była poważnie zagrożona. Ci, którzy to widzieli i nie mają bardzo krótkiej pamięci, z pewnością nie chcieliby przeżyć takiego doświadczenia u siebie.
Każda ustawa, która powoduje lub zwiększa tego rodzaju zagrożenie, może być niekonstytucyjna z tego właśnie powodu. A ustawa, która zagrożenie to, wciąż w Polsce realne (patrz bijący zadziwiająco szybko licznik długu prof. Leszka Balcerowicza w centrum Warszawy), ogranicza, może być uznana z tego względu za konstytucyjną – pomimo występowania elementów czy przepisów „konstytucyjnie podejrzanych”. Określenia „konstytucyjnie podejrzane” używamy w odniesieniu do sytuacji, w której w ustawie są rozwiązania czy instytucje mogące – gdy są analizowane oddzielnie – budzić wątpliwości co do zgodności z określonym wzorcem konstytucyjnym.
Tak było z ustawą likwidującą OFE, przy której w wyroku TK z 4 listopada 2015 r. (sygn. akt K 1/14) wzorzec kontroli konstytucyjnej w postaci zachowania równowagi budżetowej rzeczywiście stał się podstawowy. Uzasadnienie tego wyroku zawiera fragment: „w konsekwencji stwierdzenie niezgodności z konstytucją reformy emerytalnej spowodowałoby sytuację, w której wartość relacji kwoty długu publicznego do PKB przekroczyłaby 55 proc. (przekroczenie II progu ostrożnościowego). To z kolei wymusiłoby uruchomienie procedur ostrożnościowych i sanacyjnych przewidzianych w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, oznaczających konieczność drastycznego zacieśnienia polityki fiskalnej, co miałoby negatywny wpływ na wzrost gospodarczy i było dotkliwe dla społeczeństwa (...)”. W tym też wyroku Trybunał Konstytucyjny powiązał stabilność budżetową z zasadą sprawiedliwości społecznej i solidaryzmu społecznego, odwołując się do „życia na kredyt przyszłych pokoleń” i niespełnienia „powinności przekazania im państwa w stanie co najmniej niepogorszonym”.
Trybunał usprawiedliwia się również z niezastosowania wzorca kontroli z art. 2 konstytucji, w postaci „demokratycznego państwa prawnego”. Przepis ten także wydaje się być przez TK nadużywany, bowiem zazwyczaj, jeżeli na coś powołać się można zawsze, to nie znaczy to wiele. A usprawiedliwia się tak: „Trybunał podkreślał wielokrotnie w swym orzecznictwie, że zasady wynikające z art. 2 konstytucji nie mają absolutnego charakteru i możliwe jest wprowadzanie odstępstw, jeśli przemawiają za tym szczególnie istotne wartości konstytucyjne. Do takich zalicza się m.in. konieczność ochrony równowagi budżetowej (...)”.
Odstępstwa od wzorca, jaki wyznacza demokratyczne państwo prawne!? A jednak... Ze względu na stabilność finansową tego demokratycznego państwa prawnego. Szkoda tylko, że nie poddano kontroli konstytucyjnej ani ustawy obniżającej wiek emerytalny, ani ustawy wprowadzającej 500 plus, które to akty prawne z pewnością narażają na szwank stabilność budżetową, chociaż realizują inne wartości konstytucyjne.
Czy dajemy pierwszeństwo wybranemu wzorcowi, zamykając oczy na inne? Zawsze ten sam wzorzec jest ważniejszy od innych, ale czy zależy to od sytuacji społecznej, politycznej, finansowej? Potrafimy uszeregować wzorce wedle ich wagi, ale czy ich waga zależy od sytuacji? To trudne pytania, na które zapewne trybunał w swoim nowym kształcie nie odpowie szybko, a może w ogóle nie odpowie.