Czy urząd mógł wydać decyzję o rozbiórce bez wiedzy właścicieli drugiej części domu?
Media informowały niedawno o przypadku małżeństwa, które zakupiło i wyremontowało część domu. Zanim się jednak wprowadzili, współwłaścicielka 1/2 nieruchomości wbrew ich woli wyburzyła drugą jej część. Uzyskała pozwolenie na rozbiórkę budynku trwale związanego z gruntem w części, w jakiej budynek ten znajduje się na jednej z dwóch wydzielonych geodezyjnie działek, składających się na jedną nieruchomość ujawnioną w księdze wieczystej. Robót wyburzeniowych części budynku, która posadowiona była na jej działce, dokonała zatem na podstawie decyzji. Czy gdzieś mógł zostać popełniony błąd? Jakie są obowiązki organu? Czy urząd mógł wydać decyzję o rozbiórce bez wiedzy właścicieli drugiej części domu?
- Czy organ powinien stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.)?
Tak. Procedury wydawania pozwolenia na budowę czy pozwolenia na rozbiórkę nie są kompleksowo uregulowane w prawie budowlanym (dalej p.b). Co prawda p.b. nie zawiera ogólnego odesłania do k.p.a., ale konieczność stosowania tych właśnie przepisów wynika z art. 1 pkt 1 k.p.a. Regulacja ta stanowi, że k.p.a. normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Co ważne, jeżeli określony przepis k.p.a. nie ma w p.b. zastosowania, to musi to wynikać wprost z ustawy – zob. np. art. 28 ust. 3 p.b. Przy czym w razie kolizji norm prawnych p.b. należy uznawać za lex specialis względem k.p.a. Powyższe reguły mają znaczenie m.in. dla prowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten powinien przede wszystkim ustalić prawdę materialną na wszystkich mu dostępnych dowodów – stan faktyczny sprawy jest bowiem ustalany z urzędu.
- Jak ustalić strony postępowania?
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei art. 28 ust. 2 p.b. stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Regulację tę można tutaj także traktować jako doprecyzowanie treści art. 28 k.p.a. – przez konkretne wskazanie podmiotów, które mają interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowę.
Przy czym w procedurze uzyskania pozwolenia na rozbiórkę strony postępowania ustala się tak samo jak strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, co wynika z zakresów definicji ustawowych pozwolenia na budowę i robót budowlanych (red. – rozbiórka jest bowiem traktowana jako rodzaj robót budowlanych). [ramka]
Ważne pojęcia
Pozwolenie na budowę – decyzja administracyjna zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 p.b.).
Roboty budowlane – budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 p.b.).
Znaczenie ma nie tylko ustalenie zakresu oddziaływania inwestycji (pozwolenia), lecz także sposób rozumienia pojęcia „nieruchomość”. Czy jest to działka geodezyjna czy grunt, dla którego prowadzona jest jedna księga wieczysta? Przy współwłasności nieruchomości – niezależnie jak rozumianej – stronami postępowania na pewno powinni być wszyscy jej współwłaściciele.
Wskazać należy, że budynek wzniesiony na nieruchomości (działce budowlanej) dzieli byt prawny nieruchomości gruntowej – w myśl zasady superficies solo cedit (z łac. to, co jest na powierzchni, przypada gruntowi; rzymska zasada prawna odnosząca się do związania własności budynku z innymi rzeczami, które są z nim związane – red.). Pomijamy tutaj budynki wzniesione na prawie użytkowania wieczystego i inne obiekty budowlane nietrwale związane z gruntem (art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 46 par. 1 k.c.).
Jeżeli w postępowaniu nie brała udziału osoba, która powinna być uznana za stronę, to jest to okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania (art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.).
- Jaki jest zakres badania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę?
Artykuł 35 ust. 1 p.b. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ m.in. sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,
c) kopii zaświadczenia dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 p.b.
W razie stwierdzenia nieprawidłowości w wyżej określonym w zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 p.b.).
Ponadto ustawodawca zdecydował o dwóch różnych trybach uzupełniania braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. I tak wezwanie do usunięcie nieprawidłowości następuje w drodze postanowienia. Natomiast inne braki formalne – np. niedołączenie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – powinny być uzupełniane na wezwanie w postać tzw. zwykłego pisma. Zgodnie z przepisami na ich usunięcie strona co do zasady ma 14 dni.
- Jaki jest zakres badania wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę?
Ustawodawca odrębnie uregulował kwestię wymogów formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Zgodnie z art. 30b ust. 3 p.b. (do dnia 3 lutego 2021 r. regulacja zawarta była w art. 33 ust. 4 p.b.) do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dołącza się:
1) zgodę właściciela obiektu budowlanego lub jej kopię;
2) szkic usytuowania obiektu budowlanego;
3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;
4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;
5) pozwolenia, uzgodnienia, opinie i inne dokumenty, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów – nie dotyczy to uzgodnień i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
6) projekt rozbiórki lub jego kopię – w zależności od potrzeb.
W odniesieniu zatem do tego postępowania zastosowanie będzie miał tryb usuwania braków formalnych wniosku z k.p.a. W tym miejscu warto wspomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 876/18, wskazał, że organ architektoniczno-budowlany nie jest zobowiązany do ustalania prawa własności inwestora do działki, na której planuje on roboty rozbiórkowe, ani też tytuł własności obiektu nie jest koniecznym załącznikiem wniosku. Organ opiera się na dołożonych do wniosku wymaganych prawem załącznikach w postaci dokumentów.
Dopowiedzieć też należy, że inwestor nie musi legitymować się zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości, aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu, i to nawet w tak skrajnych sytuacjach, w których obiekt przeznaczony do rozbiórki znajduje się w granicy działek czy też przylega do budynku usytuowanego na działce sąsiedniej (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2031/18).
- Czy dla wydania pozwolenia na rozbiórkę konieczne jest oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane?
Nie. Z przywołanego wcześniej wyroku WSA w Łodzi wynika, że organ opiera się na załączonych do wniosku wymaganych prawem załącznikach w postaci dokumentów. Prawo budowlane stawia bowiem inne wymagania co do uzyskania pozwolenia na budowę, a inne wymagania w przypadku otrzymania pozwolenia na rozbiórkę. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć – pod rygorem odpowiedzialności karnej – oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć wyłącznie zgodę właściciela obiektu.
Z powyższego wprost wynika, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie jest wymagane dołączenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że i organ tej kwestii nie bada. Konieczna jest jednak zgoda właściciela obiektu mającego podlegać rozbiórce (cywilnoprawne oświadczenie woli).
- Co w przypadku współwłasności?
Wymóg uzyskania zgody właściciela w przypadku współwłasności dotyczy zgody wszystkich współwłaścicieli. Organ nie jest zobowiązany do badania prawa do nieruchomości po stronie wnioskodawcy (bo żaden przepis nie wymaga dołączenia dokumentów to prawo potwierdzających). Tak samo organ nie jest zobowiązany do badania, czy zgoda została faktycznie wyrażona przez właściciela nieruchomości. Organ bada jedynie to, czy do wniosku załączono zgodę pochodzącą (według jej treści) od właściciela nieruchomości. Bez tej zgody wydanie pozwolenia na rozbiórkę byłoby obarczone istotną wadą, która skutkować mogłaby wzruszeniem pozwolenia w trybie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.).
Wadliwa zgoda (m.in. niepochodząca od wszystkich współwłaścicieli) jest równoznaczna z sytuacją, w której zgody nie ma. Różnica w ocenie tych dwóch sytuacji może przejawiać się w tym, czy w obu przypadkach mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.
Co istotne, wymóg dołączenia zgody dotyczy jedynie sytuacji, gdy wnioskodawca nie jest równocześnie właścicielem obiektu (wyrok WSA w Lublinie z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 302/11). Należałoby dodać: wyłącznym. Rozbiórka obiektu to zdecydowanie czynność przekraczająca zwykły zarząd rzeczą, a zatem zgoda wszystkich współwłaścicieli wynika z art. 199 k.c.
- Czy organ ma weryfikować treść oświadczenia i zgody?
Tak. W każdym przypadku, gdy organ ma uzasadnione wątpliwości co do treści oświadczenia lub zgody, powinien tę okoliczność zweryfikować. Przecież organ jest zobowiązany ustalić w sprawie prawdę materialną. Poza tym w zasadniczym postępowaniu o wydanie pozwolenia organ powinien mieć na uwadze to, by nie powstały ewentualne błędy, które musiałyby zostać wyeliminowane w postępowaniach nadzwyczajnych. Innymi słowy: w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę nie jest konieczne przedstawienie dokumentów potwierdzających własność do nieruchomości (czy inny tytuł prawny do nieruchomości). Nie oznacza to jednakże, że organ wydający decyzję nie jest zobowiązany tej okoliczności weryfikować, gdy zajdzie taka potrzeba. Ma to zresztą związek z kwestią staranności organu przy ustalaniu kręgu stron postępowania – tutaj bowiem i tak organ powinien prawo (własności) do nieruchomości ustalić.
Przy zgodzie właściciela w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę chodzi o zgodę właściciela obiektu budowlanego, a nie zgodę właściciela nieruchomości. Zasadniczo prawo do obiektu budowlanego – budynku trwale związanego z gruntem – dzieli los prawny nieruchomości zgodnie z zasadą superficies solo cedit. Zgodę tę będzie zatem wyrażał najczęściej właściciel nieruchomości. Zaniedbania w powyższym zakresie po stornie organu to tak naprawdę błędy w ustaleniach stanu faktycznego sprawy i naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Jeżeli istnieje podejrzenie, że oświadczenie bądź zgoda są sfałszowane, to ustalenia w tym zakresie winny być czynione w postępowaniu karnym. Wynik tego postępowania będzie miał znaczenia dla postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub na rozbiórkę. Zgodnie z przepisem art. 145 par. 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe albo decyzja wydana została w wyniku przestępstwa.
Jeżeli okaże się, że urząd dopuścił się zaniedbań, osoby, które w wyniku rozbiórki poniosły szkodę, mogą dochodzić od niego odszkodowania w postępowaniu cywilnym.
Podstawa prawna
ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 784);
ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735)
ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)
