Problemem jest brak ogólnych reguł podejmowania aktów normatywnych odnoszących się do konkretnych sytuacji oraz wprowadzania ich do obrotu prawnego.
dr Ewa Szewczyk, członek zespołu ds. modyfikacji k.p.a. / Dziennik Gazeta Prawna
prof. dr hab. Marek Szewczyk, członek zespołu ds. modyfikacji k.p.a. / Dziennik Gazeta Prawna
Reklama
Od pewnego czasu na łamach Dziennika Gazety Prawnej toczy się debata, której przedmiotem jest podjęta próba głębokiej modernizacji procedury administracyjnej. Jednym z żywo dyskutowanych zagadnień, które ma objąć proponowana głęboka modernizacja procedury administracyjnej, jest instytucja decyzji generalnych. Ich istota sprowadza się do tego, że inaczej, niż w przypadku decyzji, o jakich mowa w art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w obecnym jego brzmieniu (a więc rozstrzygających sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej określonych podmiotów – tj. osób fizycznych, indywidualnie określonych osób prawnych, organizacji społecznych czy jednostek organizacyjnych) regulacji zawartej w kodeksie miałyby zostać poddane procedury wydawania oraz wprowadzania do obrotu prawnego decyzji generalnych. Chodzi o decyzje, które rozstrzygają sprawy podmiotów dających się określić jedynie w sposób generalny – podobnie jak to jest w przypadku aktów normatywnych, z tym jednak że akty te miałyby odnosić się do sytuacji konkretnych, a więc w istocie jednorazowych, określonych w sposób niepowtarzalny.

Reklama
Brak reguł ogólnych
W obecnym stanie prawnym można znaleźć wiele regulacji prawnych, zawierających upoważnienia do podejmowania tego rodzaju działań przez różne organy administracji publicznej. Problem polega jednak na tym, że jak dotychczas brak jest ogólnych reguł podejmowania tego rodzaju aktów oraz wprowadzania ich do obrotu prawnego, natomiast w licznych ustawach – zawierających upoważnienia do stanowienia tego rodzaju generalnych decyzji – brak jest jakiejkolwiek regulacji odnoszących się do kwestii trybu podejmowania takich aktów oraz wprowadzania ich do obrotu prawnego.
Jako jedne z licznych przykładów tego rodzaju aktów można wymienić: decyzję o przerwaniu imprezy masowej, którą na podstawie ustawy o bezpieczeństwie ustaw masowych może wydać wojewoda w sytuacji zagrożenia życia, zdrowia albo mienia w znacznych rozmiarach czy decyzja o wycofaniu z obrotu jakiejś partii produktów farmaceutycznych. Tymczasem ani ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych – w odniesieniu do decyzji o przerwaniu imprezy masowej, ani ustawa – Prawo farmaceutyczne – w odniesieniu do decyzji o wycofaniu z obrotu określonej partii produktów leczniczych, nie określają ani trybu wydawania tych decyzji ani wymogów, jakim powinna odpowiadać ich forma, ani też w jaki sposób decyzje te mają być wprowadzane do obrotu – czy poprzez ich ogłoszenie (a jeśli tak, to gdzie), czy poprzez doręczenie, czy – być może poprzez zakomunikowanie w inny jeszcze sposób.
Inny jeszcze przykład. Decyzje właściwych ministrów oraz centralnych organów administracji rządowej dotyczące ustanawiania terenów zamkniętych. Wyłącznie siłą tradycji są one ogłaszane w dziennikach urzędowych poszczególnych ministerstw oraz centralnych urzędów administracji rządowej. Nie zawierają żadnego uzasadnienia ani w ogóle nie posiadają formy decyzji. Zawierają natomiast – nie wiedzieć z jakiego powodu – klauzule o wejściu w życie tak, jak gdyby były aktami normatywnymi o charakterze powszechnie obowiązującym (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP).
W tak zarysowanych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych jeden z prominentnych uczestników wspomnianej debaty prof. Andrzej Wróbel zdeklarował się jako przeciwnik decyzji generalnych (DGP z 19 sierpnia 2015 r., nr 160). Jako motywy swego negatywnego stosunku do wprowadzenia do k.p.a. regulacji dotyczącej decyzji generalnych przywołał następującą argumentację: „Otóż pojawia się kwestia chociażby zagwarantowania zasady udziału stron w postępowaniu. Niestety, ona w takim przypadku nie zadziała. Pojawia się też problem z doręczeniem decyzji, odwołaniem o niej i wiele, wiele innych”.
W tym momencie pojawia się zasadnicze pytanie. Czy ze względu na obiektywny brak możliwości zapewnienia czynnego udziału uczestnikom imprezy masowej w postępowaniu prowadzonym w celu wydania decyzji o jej przerwaniu, zrezygnować z upoważnienia wojewodów do wydawania takich decyzji?
Decyzja ustawodawcy
Są także inne pytania. Czy obecny stan „niedopowiedzenia ustawowego”, dotyczącego tego, w jaki sposób należy komunikować uczestników imprezy masowej o wydaniu przez wojewodę decyzji o jej przerwaniu, bardziej odpowiada standardom państwa prawnego niż poddanie tej kwestii regulacji ustawowej? Czy podobny stan „niedopowiedzenia ustawowego” co do tego, w jaki sposób należy powiadamiać społeczeństwo o wycofaniu jakiejś serii leków z obrotu w pełniejszym stopniu realizuje standardy państwa prawnego niż poddanie tej kwestii jasnej regulacji ustawowej, jednoznacznie wyłączającej ze względu na wartości wyżej cenione – tak, jak uczyniono to m.in. u naszych zachodnich sąsiadów oraz w wielu innych cywilizowanych krajach świata (za konieczne uznano w nich nie tylko ograniczenie albo i wyłączenie zasady czynnego udziału, ale nawet i rezygnację z uzasadniania faktycznego takich decyzji oraz zastąpienie doręczania ich ogłaszaniem). Ważne jest jednak, aby o odstępstwach tych i ograniczeniach zdecydował ustawodawca, a nie urzędnik, i to ad causam.
Profesor A. Wróbel podniósł także zastrzeżenia dotyczące konstytucyjności decyzji generalnych, stwierdzając, że: „prawa i obowiązki obywateli mają być regulowane normami ustawowymi”. Wobec tego stwierdzić wypadnie, że decyzje generalne nie mają stanowić żadnej regulacji konkurencyjnej względem regulacji ustawowej, lecz formę stosowania prawa, podobnie, jak decyzje indywidualne. I tak samo jak decyzje indywidualne wymagają ustawowej podstawy. Proponowana regulacja w niczym powyższych standardów nie ma zmienić.