Znane jest twierdzenie, że kadry decydują o wszystkim (Lenin). Nieprzypadkowo sformułowane zostało ono w czasach rewolucji i na jej użytek, sprawdza się bowiem zwłaszcza w czasach dokonywania przewrotów ustrojowych. Przy czym kadry, które decydują jakoby o wszystkim, to nie wszyscy funkcjonariusze, a tylko ci, którzy zajmują kluczowe pozycje z punktu zarządzania państwem - pisze prof. dr hab. Walerian Sanetra.
Rozwiązania ustrojowo-organizacyjne w zakresie ukształtowania roli, miejsca, znaczenia i statusu funkcjonariuszy publicznych bywają różne i w zasadniczej mierze zależą od przyjmowanej czy wprowadzanej wizji państwa. Jej efektem są praktykowane modele kariery i podziału łupów, a także modele pośrednie. Po długich dyskusjach kwestie te zostały w sensie generalnym rozstrzygnięte w Konstytucji RP poprzez wprowadzenie do niej art. 153, który stanowi, że w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Przy czym należy przyjąć, że gdy chodzi o określenie zakresu podmiotowego korpusu służby cywilnej, ustawodawca zwykły (co do zasady jest nim parlament) ma pewną swobodę w jego wyznaczeniu, ale jego działania nie mogą przekraczać pewnych granic. W moim przekonaniu wyłączenie z korpusu służby cywilnej osób zaliczonych do tzw. państwowej rezerwy kadrowej (ustawa z 2006 r., która została uchylona w 2008 r.) stanowiło przekroczenie granic dopuszczalnej swobody definiowania podmiotowego zakresu tego korpusu i w związku z tym kolidowało z regulacjami konstytucyjnymi. Twórcy ustawy z 30 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej takiego błędu już nie popełnili, choć jednocześnie wprowadzili inne rozwiązania, które trudno uznać za zgodne z Konstytucją RP.
I tak w odniesieniu do wyższych stanowisk znieśli zasadę, że nabór do służby cywilnej jest otwarty i konkurencyjny – zrezygnowano z wymagań dotyczących stażu pracy (odpowiednio długiego i na odpowiednich stanowiskach) oraz postępowania konkursowego. Stawia to pod znakiem zapytania konstytucyjną zasadę zawodowego i politycznie neutralnego charakteru korpusu. Ponadto w miejsce umowy o pracę i mianowania wprowadzili zasadę powoływania i odwoływania „kadr” przez władzę polityczną. Ponieważ zgodnie z kodeksem pracy odwołanie ze stanowiska jest możliwe w każdej chwili i bez uzasadnienia, oznacza to pozbawienie owych kadr stabilizacji zatrudnienia i tym samym całkowite uzależnienie – nie tylko w chwili zatrudnienia, ale także po nawiązaniu stosunku pracy – od czynnika politycznego. Tymczasem przy braku chociażby minimalnej trwałości stosunku pracy konstytucyjna zasada politycznej neutralności kadr staje się fikcją, a w konsekwencji mirażem staje się także prawidłowo pojęta fachowość wykonywania funkcji państwowych przez pracowników zatrudnionych na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej. Zawodowy charakter tej służby wymaga m.in. stałego pogłębiania wiedzy i umiejętności, nieustannego kształcenia się i szkolenia, odpowiedniego stopnia niezależności w myśleniu i ocenianiu zjawisk, a także śmiałego prezentowania stanowiska opartego na wiedzy i faktach. Po wejściu w życie nowych regulacji taka postawa urzędnika w zasadniczy sposób została ograniczona czy wręcz wykluczona. Funkcjonariusz w obawie o swoje miejsce pracy, które w każdej chwili może stracić w wyniku odwołania, starał się raczej będzie odczytać, jaka jest wola i upodobania jego zwierzchnika służbowego (politycznego).
Niestety, zasada stabilizacji zatrudnienia funkcjonariuszy państwowych od lat stoi na przeszkodzie rewolucyjnym zapędom polityków. Dla każdej nowej władzy zasadniczą kwestią było i jest to, jak się pozbyć albo przeciągnąć na swoją stronę urzędników związanych z poprzednim reżimem. Stosowane przez wieki w tym zakresie techniki były mniej lub bardziej radykalne, by nie powiedzieć brutalne. Jedną z nich jest likwidacja określonych urzędów, co niejako w sposób naturalny prowadzi do zwolnień. Inna polega na tworzeniu nowych instytucji i urzędów, które przejmują kompetencje wcześniej istniejących. W taki sposób po II wojnie światowej „rozwiązany” został np. problem samorządu terytorialnego przejętego z okresu przedwojennego. Najpierw stworzony został system rad narodowych, które funkcjonowały niejako równolegle z organami samorządowymi, po to by w 1950 r. ostatecznie je zlikwidować. Najczęściej stosowanym we wskazanym zakresie sposobem było jednak ustawowe osłabienie lub wyłączenie stabilizacji zatrudnienia funkcjonariuszy państwowych. Na przykład dekret z 14 maja 1946 r. w odniesieniu do funkcjonariuszy państwowych (podlegających ustawie z 1922 r. o państwowej służbie cywilnej, ale także w odniesieniu np. do sędziów) w radykalny sposób ograniczył trwałość ich zatrudnienia, przewidując możliwość zwolnienia ich ze służby po 3-miesięcznym wypowiedzeniu. W pewnym zakresie znacznie bardziej radykalne w sensie formalno-konstrukcyjnym rozwiązanie zostało przyjęte po zmianie ustroju po 1989 r. Polegało to na zwolnieniu pracodawców państwowych z konieczności wypowiadania stosunków pracy (w tym nawiązywanych na podstawie mianowania) i wprowadzeniu zasady, że stosunki pracy funkcjonariuszy wygasają w terminie ustalonym przez ustawodawcę. Ustanawianie tego typu rozwiązań prawnych jest nie do pogodzenia z Konstytucją RP, w tym z zasadą państwa prawnego i wywodzoną z niej chociażby zasadą zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa, zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2), podlegania pracy ochronie Rzeczypospolitej Polskiej (art. 24) czy prawa do pracy (art. 65), o której dość często pisze się, że choć nie została w Konstytucji RP wysłowiona, to jednak jest w niej zawarta.
Wspomniane wyżej rozwiązanie zostało także wprowadzone przez ustawę z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, które Trybunał Konstytucyjny co do zasady uznał, że nie kolidują z ustawą zasadniczą (wyrok z 13 marca 2000 r. w sprawie K 1/99). W efekcie analogiczne rozwiązanie zostało ustanowione w ustawie nowelizacyjnej z 30 grudnia 2015 r. Zgodnie z jej art. 6 stosunki pracy z osobami zajmującymi wyższe stanowiska w służbie cywilnej (także w służbie zagranicznej) w dniu wejścia w życie nowej regulacji wygasają po upływie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od 22 stycznia 2016 r.), jeżeli przed upływem tego terminu nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy lub płacy na dalszy okres albo w razie nieprzyjęcia nowych warunków pracy lub płacy. Jednak poza ustawowym rozstrzygnięciem o wygaśnięciu stosunków pracy w terminie ustalonym w ustawie podobieństwo do wcześniejszych unormowań jest pozorne. W aspekcie konstytucyjnym nie można bowiem stwierdzić, że nie zachodzą między nimi fundamentalne różnice. Ustawa z 1999 r. dotyczyła ustania stosunków pracy w następstwie wprowadzonych głębokich zmian organizacyjnych, a istnienie takich zmian – jako przyczyny uzasadniającej zwolnienia pracownika z pracy – nigdy nie budziło wątpliwości, nawet w przypadku pracowników mianowanych. Tego typu uzasadnienia brak jest w przypadku przewidzianym w art. 6 ustawy z 30 grudnia 2015 r., bo wygaśnięcie stosunków pracy „kadry” urzędniczej nie jest motywowane realnymi zmianami organizacyjnymi w funkcjonowaniu urzędów administracji rządowej, a powodowane jest względami natury politycznej powiązanymi z zamiarem obsadzenia tych urzędów funkcjonariuszami w pełni godnymi zaufania i bezrefleksyjnie wykonującymi nakreślone przez zwierzchników politycznych cele i zadania, czego zresztą nowa władza nie kryje. Równie ważną różnicą jest także to, że poprzednie unormowania nie były odnoszone do korpusu służby cywilnej i w konsekwencji we wniosku o stwierdzenie zgodności art. 58 ustawy z 13 października 1998 r. z Konstytucją RP nie został podniesiony zarzut naruszenia jej art. 153. W ustawie z 30 grudnia 2015 r. jest zupełnie inaczej, bo dotyczy ona tylko i wyłącznie „kadr” mieszczących się w pojęciu korpusu służby cywilnej, który w całości – zgodnie z art. 153 Konstytucji RP – powinien mieć charakter zawodowy, apolityczny oraz zapewniający rzetelne i bezstronne wykonywanie zadań państwa.