Czy organ administracji ma obowiązek sporządzić, na wniosek strony, kopie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy? Takie zagadnienie prawne rozstrzygnie Naczelny Sąd Administracyjny
Z wnioskiem o rozstrzygnięcie tej kwestii wystąpił rzecznik praw obywatelskich. Zgodnie z art. 73 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm), strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności urzędnika.
RPO zauważył, że na tle tej regulacji ujawniły się w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności.
Sprzeczne opinie
Zgodnie z pierwszym kierunkiem orzeczniczym, który opiera się na literalnej wykładni art. 73 par. 1 k.p.a., przepis ten nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku sporządzania kopii dokumentacji sprawy. Robienie notatek, kopii lub odpisów leży w gestii strony. Takie stanowisko zostało wyrażone np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2005 r. (sygn. akt GSK 898/04) oraz w najnowszym orzecznictwie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2016 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 785/16).
Za takim podejściem ma przemawiać fakt, że pomimo postępu technicznego ustawodawca nie wprowadził do k.p.a. zapisu dającego stronie prawo do domagania się od organu kopii wybranych dokumentów ani nie nałożył na administrację publiczną takiego obowiązku.
W orzecznictwie istnieje też inna linia, która mniej rygorystycznie podchodzi do tekstu ustawy. Jej wyrazem jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 3043/13). NSA zwrócił w nim uwagę na obowiązek współdziałania organu przy wykonywaniu przez stronę uprawnień przewidzianych w art. 73 par. 1 k.p.a. Podkreślił, że w realiach konkretnej sprawy może to oznaczać nie tylko konieczność robienia kserokopii dokumentów, za zwrotem związanych z tym kosztów, ale też ich doręczenie. Ewentualna odmowa mogłaby nastąpić tylko wtedy, gdyby organ nie dyspnował potrzebnym sprzętem lub musiał skserować dużą ilość dokumentów. W ocenie sądu, konstytucyjne prawo strony dostępu do akt sprawy należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta, sporządzania notatek, odpisów i kopii, ale także uprawnienie do żądania kserokopii dokumentów.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 19 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Ol 1008/07) zauważono z kolei, iż za proobywatelską wykładnią art. 73 par. 1 k.p.a. przemawia także art. 8 k.p.a. – organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 889/15) pokreślił, iż art. 73 par. 1 k.p.a. należy tak odczytywać, by odpowiadał on nie tylko postępowi technologicznemu, ale i powszechnej praktyce utrwalonej już zarówno w stosunkach społecznych, jak i w procedurach prawnych nowoczesnego państwa demokratycznego.
Interwencja RPO
Rzecznik uważa, że powstała rozbieżność godzi w zasady ogólne postępowania administracyjnego. W zależności od praktyki przyjętej w danym urzędzie składane przez obywateli wnioski o sporządzenie kopii materiału dowodowego mogą okazać się nieskuteczne. Zdaniem RPO, taka sytuacja narusza też spójność systemu administracji państwa. Z tego powodu wniósł o rozstrzygnięcie tej kwestii przez NSA.
Sam opowiada się za linią orzeczniczą, zgodnie z którą dopuszczalne jest sporządzenie przez organ kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w ramach posiadanych możliwości technicznych, w tym także za zwrotem kosztów sporządzenia kopii.
Eksperci pozytywnie patrzą na inicjatywę rzecznika.
– Z literalnego brzmienia art. 73 par. 1 k.p.a. faktycznie wynika, że to strona sporządza notatki z akt sprawy. Jednak ja w tym wypadku opowiadam się za wykładnią rozszerzającą. W ramach udostępniania akt stronie powinno mieścić się sporządzanie przez organ administracji kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Innymi słowy organ powinien mieć obowiązek wydania ksero dokumentów obywatelowi, za odpowiednią odpłatnością. W przeciwnym wypadku każdy człowiek idący do urzędu powinien dysponować własną kserokopiarką czy aparatem fotograficznym, co w przypadku starszych osób jest szczególnie uciążliwe – mówi dr Karolina Wojciechowska, administratywistka z Uniwersytetu Warszawskiego. – Poza tym trochę inaczej czyta się akta na miejscu w urzędzie, kiedy ten czas jest limitowany, choćby czasem pracy urzędu, a odmiennie w domowym zaciszu – dodaje.
Mateusz Karciarz, prawnik w dziale prawa administracyjnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, zaznacza, że jeżeli NSA zdecyduje się podjąć uchwałę rozstrzygającą powyższe wątpliwości, to każde rozwiązanie przyjęte przez sąd będzie krokiem w dobrym kierunku. Jednoznacznie rozstrzygnie bowiem na przyszłość interpretację art. 73 par. 1 k.p.a.
Doktor Wojciechowska uważa, że pytanie RPO jest zasadne, i liczy na to, że NSA orzeknie na korzyść obywateli. Ale ma wątpliwości, czy sposób rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego jest właściwy.
– W mojej ocenie należałoby po prostu znowelizować przepis. W ogóle zauważyłam taką niepokojącą tendencję, że zamiast korygować nowelizacją niedoróbki ustawodawcze, to naprawia się je w drodze wykładni sądowej. To jest łatanie dziur legislacyjnych przez sądy – zaznacza.
