W KRS środowisko niesędziowskie jest reprezentowane prawie wyłącznie przez polityków. Jest to sprzeczne ze standardami wypracowanymi przez Europejską Sieć Rad Sądownictwa.
Czy zarządzanie wymiarem sprawiedliwości to wewnętrzna sprawa sądów i sędziów, ewentualnie innych instytucji państwowych? Czy i jaki udział powinny w nim mieć osoby reprezentujące obywateli? Jak je wybrać i kto to powinien być? Między innymi na takie pytania szukała odpowiedzi specjalna grupa robocza powołana przez Europejską Sieć Rad Sądownictwa (więcej informacji o ENCJ w ramce obok). Podczas Zgromadzenia Ogólnego organizacji, które odbyło się w Warszawie 1–3 czerwca tego roku, przyjęto Standardy minimalne dotyczące udziału przedstawicieli społeczeństwa w zarządzaniu sądownictwem (Minimum Standards VI – Non-judicial Members in Judicial Governance). Mają one służyć jako drogowskaz przy reformowaniu sądownictwa. Zważywszy, że organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich UE jest bardzo różna, a konkretne rozwiązania znacznie od siebie odbiegają, ENCJ stara się znaleźć pewne niezbędne minimum.
Punktem wyjścia dla stworzenia Standardów były wcześniejsze stanowiska ENCJ z przesłaniem, że realne uczestnictwo niesędziów w pracach rad sądownictwa i innych właściwych organów pomaga zapobiegać zamykaniu się środowiska i koncentrowaniu na obronie własnych interesów, zwiększa też legitymizację sądownictwa i wzmacnia jego pozycję jako strażnika podstawowych praw każdego człowieka. Wedle ENCJ rodzi się międzynarodowy konsensus w tej sprawie. Najbardziej udane modele zakładają udział niesędziów wybranych lub powołanych z gremiów prawniczych, akademickich i organizacji obywatelskich.
Przyjęte Standardy definiują niesędziów jako osoby spoza stanu sędziowskiego (i prokuratorskiego, jako że w niektórych państwach istnieją mieszane rady). Na początku prac używano innego terminu – przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego (Civil Society Representatives), ale wydawał się on nieco mylący, bo odnoszący się raczej do organizacji obywatelskich, a nie zawodów prawniczych czy świata akademickiego.
Standardy podzielono na 5 grup. Trzy pierwsze dotyczą składu rad sądowniczych i innych odpowiednich gremiów, sposobu powoływania niesędziów, a także tego, jakie kompetencje muszą takie osoby posiadać i jak unikać ich związków z polityką. Przyjęto, że wszystkie instytucje powinny mieć w swoim składzie niesędziów i uwzględniać różnorodność w społeczeństwie, w tym ze względu na płeć. Proporcja niesędziów zależy od rodzaju instytucji, ale w radach sądownictwa sędziowie powinni stanowić co najmniej połowę członków, a niesędziowie od jednej trzeciej do połowy liczby członków.
Mniej polityki
Można by uznać, że skoro w polskiej Krajowej Radzie Sądownictwa zasiada sześcioro parlamentarzystów, przedstawiciel prezydenta i minister sprawiedliwości, prawie jedna trzecia składu (8 na 25 członków) spełnia wymóg udziału w radzie niesędziów. Jednak Standardy ENCJ wskazują nie tylko, kim powinni być członkowie, ale także z jakich grup nie powinni się wywodzić i jak ich wybierać. Powinny to być osoby o różnorodnych doświadczeniach, uznane autorytety samorządów prawniczych czy prawniczego świata akademickiego, ale także np.: socjologowie, psychologowie, ekonomiści, specjaliści w zarządzaniu zasobami ludzkimi oraz przedstawiciele organizacji obywatelskich. Natomiast w Standardach wyraźnie się akcentuje, że należy unikać polityków, a nawet ludzi powiązanych ze światem polityki – chodzi bowiem o niezależne, niepolityczne opinie i wpływ na sądownictwo przedstawicieli społeczeństwa.
Co do niektórych kategorii osób Standardy wypowiadają się wprost. Minister sprawiedliwości, ze względu na szacunek dla podziału władzy, nie powinien zasiadać w radzie sądownictwa. To samo dotyczy parlamentarzystów (w tym byłych parlamentarzystów) czy członków rządu (w tym byłych). Zdarza się bowiem, że miejsca w radach sądownictwa są w praktyce niektórych państw traktowane jak miejsca dla politycznych współpracowników czy byłych polityków. Także sędziowie, w tym w stanie spoczynku, nie powinni być (a zdarza się to) członkami rad zajmującymi miejsca przeznaczone dla przedstawicieli społeczeństwa. Z punktu widzenia Standardów ENCJ polska KRS nie spełnia zatem wymogu udziału członków niesędziów. Tylko osoba powołana przez prezydenta, o ile nie jest to sędzia czy polityk, spełnia ustalone kryteria. Jak wiemy jednak, skład KRS określony jest w konstytucji (art. 187) i tylko jej zmiana mogłaby doprowadzić do uzgodnienia polskich przepisów ze standardami ENCJ.
Apolityczność członków niesędziów ma także gwarantować sposób ich powoływania. Wybór powinien być transparentny i oparty na kompetencjach. Co więcej, jeśli członkowie ci mają reprezentować grupy społeczne, procedura wyboru, powołania powinna zakładać udział społeczeństwa obywatelskiego na którymś z etapów – między innymi poprzez proponowanie kandydatów pod rozwagę decydentów. Jeśli niesędziów powołują parlamenty, ENCJ zaleca, by wybór był dokonywany większością kwalifikowaną – pomagającą w ponadpolitycznych porozumieniach.
Równe prawa i obowiązki
Kolejne dwie grupy standardów dotyczą statusu, pozycji w organach członków niesędziów oraz standardów etycznych, standardów postępowania (rules of conduct). Podstawową zasadą powinny być równe prawa i obowiązki członków ze stanu sędziowskiego i niesędziów. Dotyczy to wszelkich aspektów ich pracy, zaangażowania w działania danych instytucji. Niesędziowie powinni mieć takie samo prawo głosu, powinni być zaangażowani w podejmowanie wszystkich decyzji. W sprawach podlegających głosowaniu odpowiednie kwora i większości powinny być tak ustalone, by dawały możliwość realnego wpływu także niesędziom. Ci ostatni powinni tez wchodzić w skład i brać odpowiedni udział w pracach mniejszych zespołów – prezydiów, grup roboczych, komisji oraz móc w takim samym zakresie korzystać z zaplecza administracyjnego rad i personelu pomocniczego.
Wreszcie z prawami łączą się też obowiązki, w tym wysokie standardy etyczne związane z udziałem w pracach rady czy innych ciał biorących udział w procesie powoływania sędziów czy odpowiedzialności dyscyplinarnej. ENCJ wskazuje na konieczność wypracowania zasad postępowania, które wiązałyby wszystkich członków, wymieniając kilka z nich: zasada poufności, uczciwości, obiektywizmu i bezstronności, obowiązek udziału w pracach, wykonywania zadań, wyłączenia w razie konfliktu interesów.
KRS a społeczeństwo
W nawiązaniu do Standardów promujących udział przedstawicieli społeczeństwa w zarządzaniu sądownictwem warto zapytać, czy polska Krajowa Rada Sądownictwa otwarta jest na głos społeczny, prowadzi dialog z instytucjami i organizacjami niesędziowskimi czy społeczeństwa obywatelskiego. Jak pisałem wyżej, w jej składzie środowisko niesędziowskie jest reprezentowane prawie wyłącznie przez polityków. Można jednak wskazać wiele działań pozytywnych i apelować o więcej. KRS organizuje np. cykliczne (mniej więcej co dwa lata) spotkania wszystkich instytucji i organizacji zainteresowanych wykonywaniem wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przez polskie sądy (i nie chodzi tylko o wykonanie poszczególnego wyroku, ale o zmiany systemowe, które wyeliminują zapadanie wyroków przeciwko Polsce w przyszłości). Stała się platformą wymiany doświadczeń, ale i nawiązywania współpracy przez osoby zajmujące się tą problematyką w sądach i poza sądami. Także na wszelkie inne wydarzenia o charakterze seminaryjnym (jak seminarium na temat etyki sędziowskiej i odpowiedzialności dyscyplinarnej) czy konferencje (ostatnio poświęcone głównie niezależności sądownictwa) zawsze zapraszani są przedstawiciele organizacji obywatelskich, świata nauki, w tym w roli panelistów, więc stwarza się im możliwość przekazania sędziom informacji zwrotnej od społeczeństwa.
Z drugiej strony członkowie KRS są zapraszani i biorą udział w wydarzeniach organizowanych przez organizacje obywatelskie. W periodyku wydawanym przez radę – „Kwartalnik Krajowa Rada Sądownictwa” (dostępnym w wersji elektronicznej na stronie rady), ukazują się regularnie artykuły, w których przedstawiciele organizacji obywatelskich informują o efektach swoich projektów, o programach dotyczących sądownictwa, przekazują wyniki badań. Choć wszystkie te działania należy pochwalić, to można zasugerować jeszcze szersze otwarcie na głos społeczny dotyczący sprawowania wymiaru sprawiedliwości, np. w postaci zapraszania przez KRS przedstawicieli wyspecjalizowanych organizacji obywatelskich do prezentacji efektów ich pracy czy wniosków z programów poświęconych sądownictwu, zapraszania przedstawicieli nauki, zwłaszcza socjologii prawa, do przedstawiania wyników badań, zapraszania przedstawicieli innych zawodów prawniczych do dyskusji na temat relacji w ramach wymiaru sprawiedliwości. Stwarzałoby to możliwość bezpośredniego przekazania informacji zwrotnej od społeczeństwa i przedstawicieli zawodów prawniczych i wspólnej refleksji nad stanem wymiaru sprawiedliwości.
Program na przyszłość
Warto w naszej refleksji nad kształtem wymiaru sprawiedliwości korzystać z dorobku ENCJ. Omówione pokrótce Standardy dotyczą tylko jednego obszaru, jest ich jednak znacznie więcej i jako dorobek wielu państw powinny stanowić punkt odniesienia w naszych dyskusjach.
Podczas Zgromadzenia Ogólnego w Warszawie, prócz prezentacji dorobku z prac grup roboczych, przedstawiciele sądownictwa i organizacji międzynarodowych rozmawiali o przyszłości wymiaru sprawiedliwości, o wizji sięgającej roku 2035. I choć to temat na osobny tekst, warto przywołać fragment przyjętej przez ENCJ Deklaracji warszawskiej dotyczący rozwoju wypadków w Polsce: „W odniesieniu do rozwoju sytuacji w Polsce ENCJ podkreśla znaczenie respektowania przez władzę wykonawczą niezależności wymiaru sprawiedliwości i podejmowania reform wymiaru sprawiedliwości tylko po dogłębnych konsultacjach z Krajową Radą Sądownictwa i samymi sędziami”.
Co do niektórych kategorii osób Standardy ENCJ wypowiadają się wprost. Minister sprawiedliwości, ze względu na szacunek dla podziału władzy, nie powinien zasiadać w radzie sądownictwa
Międzynarodowa współpraca rad
European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) powstała w 2004 r. i jest międzynarodową organizacją non profit o szczególnym wszakże charakterze, ponieważ jej członkami są organy publiczne z państw europejskich – krajowe rady sądownictwa i inne instytucje spełniające podobną funkcję. Misją ENCJ jest zrzeszanie i współpraca rad sądownictwa w państwach członkowskich Unii Europejskiej, które są niezależne od władzy wykonawczej i ustawodawczej i które są odpowiedzialne za wsparcie sądownictwa w sprawowaniu niezależnego wymiaru sprawiedliwości. ENCJ reprezentuje rady sądownictwa w relacjach z organami Unii Europejskiej. Członkiem ENCJ może być tylko organ niezależny z państwa unijnego. Inne instytucje, jak np. ministerstwa sprawiedliwości w krajach, gdzie nie ma rady sądownictwa, mogą mieć status obserwatora. Podobnie status obserwatora mogą uzyskać instytucje z państw aplikujących do UE, a także instytucje z państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego. ENCJ animuje stałą współpracę między radami sądownictwa, wspiera swoich członków, ale przede wszystkim dąży do wypracowania wspólnych standardów i identyfikacji dobrych praktyk. Więcej o ENCJ na www.encj.eu oraz na www.krs.gov.pl.