Mamy samorządowy precedens. Antyhazardowa uchwała radnych Sosnowca zawiera błędy merytoryczne i jest niezgodna z prawem. Prawdopodobnie zostanie uchylona, zanim następne gminy pójdą w ślady miasta. Władze Sosnowca są jednak dobrej myśli. Uważają, że uchwała radnych o salonach gier pomoże uchronić dzieci przed hazardem.
Reklama
Wyznacza minimalną odległość, w jakiej automaty mogą być stawiane przy szkołach. Zdaniem ekspertów uchwała zawiera poważne błędy merytoryczne i formalne. Nie ma podstawy do jej wydania w ustawie hazardowej, a jej nielogiczna treść przeczy zamysłowi radnych. Czy zatem praca radnych jest nikomu niepotrzebna? Miasta i gminy wstrzymały oddech. Uchwała właśnie trafiła na biurko wojewody. Jeśli ten nie opublikuje jej w dzienniku urzędowym województwa, włodarze zapowiadają, że będą wnioskować o wprowadzenie zmian w prawie, które pozwolą na stosowanie podobnych rozwiązań.
Błąd na błędzie

Reklama
Według prawników pierwsze, co się rzuca w oczy, to fakt, że uchwała radnych Sosnowca jako podstawę do wydania wskazuje przepis ustawy hazardowej, który dotyczy wyłącznie lokalizacji kasyn, a nie salonów gier. Artykuł 35 pkt 15 ustawy o grach hazardowych (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 201, poz. 1540 ze zm.) dotyczy konieczności załączenia do wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry pozytywnej opinii rady gminy o lokalizacji kasyna gry. Opinia ta musi mieć charakter indywidualny – powinna dotyczyć konkretnego wnioskodawcy i konkretnej lokalizacji, nie zaś generalnych zasad lokalizacji tego typu obiektów. Warto przy tym dodać, że nawet zmiana podstawy prawnej na przepisy porządkowe z racji m.in. ochrony życia lub zdrowia obywateli czy bezpieczeństwa publicznego też nie spowoduje jej legalności.
Wiadomo, że od lat między właścicielami automatów do gier i Służbą Celną trwa spór o to, czy urządzenia poza kasynami są legalne. Nie doczekał się on zakończenia, zatem wątpliwości nie mogą stanowić solidnej podstawy uchwałodawczej. Przez nielogiczny zapis w treści uchwały nie określono minimalnej odległości salonu gier od placówek oświatowych. Ponadto wiara, że odsunięcie salonów od szkół o 50 m spowoduje, iż młodzież zniechęcona dystansem poniecha hazardu, jest naiwna. Brak nadzoru wychowawczego rodziców i opiekunów małoletnich, a także obojętność społeczeństwa niereagującego na widok dziecka grającego na automatach nie mogą być sanowane poprzez próbę ograniczeń lokalizacyjnych – uważają specjaliści. Jest też niefortunnie sformułowana. Mówi bowiem, że „ustala się zakaz lokalizowania na terenie miasta Sosnowca salonów gier na automatach w odległości nie mniejszej niż 50 metrów (...)”, co sugeruje, że obiekty takie powinny być lokalizowane bliżej niż 50 m od placówek oświatowych.
Bo automaty stoją
Dlaczego pojawia się taka uchwała, skoro automaty mogą być tylko w kasynach? Rafał Łysy, rzecznik prasowy Urzędu Miejskiego w Sosnowcu, odpowiada: – Bo takie automaty stoją na ulicach. I to w odległości mniejszej niż 50 metrów od szkół. W Sosnowcu mamy dwa takie przypadki. Do Iwony Bensaid, dyrektorki Szkoły Podstawowej nr 27 im. Stanisława Wyspiańskiego, rodzice zwracali się, aby podjęła jakieś kroki chroniące ich pociechy przed hazardem. Ta z kolei skontaktowała się z pełnomocnikiem ds. edukacji. Projekt uchwały opiniowali prawnicy – twierdzi rzecznik. Uchwała nie jest jeszcze w obiegu prawnym do czasu opublikowania jej w dzienniku wojewody – wyjaśnia Ksymena Szymczuk-Zawada z oddziału komunikacji społecznej Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Decyzji wojewody jeszcze nie ma.
Jak to widzi Kuratorium Oświaty w Katowicach? Anna Wietrzyk, rzecznik KO, jest zdania, że uchwała nie wynika z konieczności dostosowania się do przepisów prawa oświatowego. – Sprawdziłam, czy docierały do nas skargi rodziców na to, że w np. w okolicach szkół są salony gier czy jakieś miejsca, w których są ustawione automaty, ale tego typu skarg nie było – twierdzi. Także Leszek Świętalski, sekretarz Związku Gmin Wiejskich RP, uważa, że uchwała jest niepotrzebna. – To są sprawy z gatunku „przepisem się życia nie opisze”. Mają charakter prawa, które w ostatecznym rozrachunku staje się martwe. Tworzymy je, a potem zacieramy ręce. Możemy powiedzieć, że zrobiliśmy kawał porządnej, niepotrzebnej nikomu roboty. Bo co mamy niby zrobić, jeśli przy pomiarze będzie 49,5 metra? Albo 51 metrów? W jaki sposób ma to być liczone? Krokami, taśmą czy GPS-em? – zastanawia się sekretarz.

OPINIE EKSPERTÓW

Dawid Korczyński adwokat, Korczyński Kancelaria Adwokacka

Uchwała Rady Miejskiej w Sosnowcu jest precedensowa. Jeżeli utrzymałaby się w postępowaniu nadzorczym, w ślad za Sosnowcem mogą pójść inne miasta. Budzi ona jednak poważne wątpliwości prawne. Jako podstawę prawną jej wydania wskazano przepis, który dotyczy lokalizacji wyłącznie kasyn, a nie salonów gier. Jednocześnie nie jest to wyłącznie błąd formalny, który może zostać naprawiony poprzez uchylenie uchwały i podjęcie nowej, opartej na prawidłowej podstawie prawnej. Ta bowiem w obowiązującej ustawie o grach hazardowych nie istnieje, bo ogranicza urządzanie gier na automatach wyłącznie do kasyn, a tym samym nie reguluje lokalizacji salonów gier. Można by się ewentualnie zastanowić, czy podstawę prawną mógłby stanowić art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (...). W mojej ocenie również ten przepis nie powinien stanowić podstawy do podjęcia uchwały dotyczącej lokalizacji salonów gier. Między właścicielami automatów i Służbą Celną trwa spór o to, czy urządzanie gier na automatach poza kasynami jest legalne. Nie doczekał się on definitywnego zakończenia. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite, a Sąd Najwyższy postanowił poczekać z rozstrzygnięciem na wyrok TSUE (DGP z 15 października 2015 r. „SN zaczeka na TSUE w sprawie hazardu”). Wobec tego wprowadzanie konkretnych kryteriów lokalizacji salonów gier na automatach, gdy istnieją wątpliwości co do możliwości ich prowadzenia, nie powinno mieć miejsca.
Maciej Kiełbus, partner, Dr Krystian Ziemski & Partners, Kancelaria Prawna spółka komandytowa
W mojej ocenie przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Uchwała, która miałaby regulować zasady sytuowania salonów gier przez każdy podmiot zainteresowany prowadzeniem tego typu działalności, byłaby bez wątpienia aktem prawa miejscowego, a więc aktem o charakterze powszechnie obowiązującym. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego nie można domniemywać. Za podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały nie można w szczególności uznać przywołanych przepisów ustawy o grach hazardowych. Zaznaczyć należy, że tego typu uchwała nie mogłaby być także uznana za akt prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Co prawda ma na celu uregulowanie pewnej kwestii niebędącej przedmiotem regulacji w innych aktach prawnych, jednak po wystąpieniu szczególnych przesłanek, których brak w tej sprawie. Samorządowcy z Sosnowca – słusznie dostrzegając problem – powinni podjąć działania zmierzające do wprowadzenia zmian w prawie, w tym do upoważnienia rady gminy do określania zasad lokalizacji tego typu obiektów. Pomocne w tym mogą być regionalne i ogólnopolskie organizacje samorządowe.
Dr Marcin Górski radca prawny, partner Tataj Górski Adwokaci, spółka partnerska adwokatów i radców prawnych
Pierwsza wątpliwość, jaka się nasuwa, dotyczy tego, że ustawodawca wyraźnie upoważnił rady gmin do wydawania opinii w przedmiocie lokalizacji kasyn gry i tylko taką kompetencją rada gminy dysponuje. Organy gminy działają zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu. Skoro ustawodawca nie wyposażył rady gminy w kompetencję do ustalania ogólnych reguł odnoszących się do „lokalizacji salonów do gier”, to znaczy, że rada gminy takiej kompetencji nie ma. Jeżeli mimo to uchwała zapadła, to może ona budzić wątpliwości, które powinien rozstrzygnąć najpierw organ nadzoru, a finalnie sąd administracyjny. Podkreślmy jednak, że dopóki takiego rozstrzygnięcia nie będzie, to uchwała korzysta z domniemania zgodności z prawem, bo uchwała rady gminy determinująca zakres uprawnień i zobowiązań jednostek jest aktem prawa miejscowego. Domniemanie to może obalić dopiero rozstrzygnięcie nadzorcze lub wyrok sądu administracyjnego. Odrębną kwestią jest dopuszczalność zastosowania takiej uchwały, bowiem wydaje się, że z uwagi na niezgodność z prawem UE należy uchwale odmówić zastosowania (co – podkreślmy – odróżniamy od obowiązywania). Zgadzam się z poglądem prezentowanym w piśmiennictwie przez J. Korczaka i A. Ostapskiego („Opinia rady gminy w sprawie lokalizacji ośrodka gier”, Samorząd Terytorialny nr 3/2010, str. 58–73), zgodnie z którym „nie istnieje podstawa materialnoprawna dla podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie lokalizacji ośrodka gier”.