Prawdą jest, że prawodawca wciąż z nadzieją myśli o tym, co za horyzontem, i kolonizuje legislacyjnie dziewicze tereny albo przynajmniej czyni przygotowania, by na takie tereny się zapuścić
Artykuł „Paragrafy we mgle” autorstwa redaktor Jadwigi Sztabińskiej (Dziennik Gazeta Prawna nr 248-249/2014) był ciekawą syntezą dotyczącą wielu problemów związanych z polskim systemem stanowienia prawa. Jednocześnie stał się on dla mnie impulsem do wypowiedzenia się w kilku kwestiach związanych z prawodawstwem.
Na początek poczynię dygresję dotyczącą źródeł prawa. W artykule czytamy, że „(...) dziś w Polsce mamy ponad 10 tys. aktów prawnych: od konstytucji przez kodeksy i ustawy po rozporządzenia, a nawet zarządzenia, uchwały i dekrety (tych trzech grup być nie powinno, bo ustawa zasadnicza ich nie wymienia jako obowiązujących źródeł prawa)”. Ten fragment zasługuje na pewien komentarz. Otóż konstytucja wymienia zarządzenia i uchwały jako źródła prawa i zalicza je w poczet wewnętrznie obowiązujących aktów prawnych. Mogą one obowiązywać wyłącznie jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty (art. 93 ust. 1 konstytucji). Ponadto zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów (art. 93 ust. 2 konstytucji). Sprawą istotną nie jest zatem potrzeba wyeliminowania uchwał i zarządzeń z systemu prawa (bo są one jego konstytucyjnie legitymowaną częścią), ale dbałość o to, by w aktach tych nie znajdowały się przepisy oddziałujące na sytuację prawną podmiotów spoza kręgu „organizacyjnego podporządkowania” organom stanowiącym akty wewnętrznie obowiązujące.
Co do dekretów – należy się zgodzić, że konstytucja nie przewiduje tego rodzaju źródeł prawa (jedynym typem ustawowego aktu stanowionego przez władzę wykonawczą jest rozporządzenie z mocą ustawy, o którym mowa w art. 234 konstytucji). Obecnie w systemie prawa mamy do czynienia z dekretami, które nie zostały jeszcze uchylone. Są one w znacznej mierze zdezaktualizowane, niemniej niektóre z nich wciąż regulują doniosłe kwestie (np. dekret z 26 kwietnia 1949 r. o ochronie godła i nazwy Światowej Organizacji Zdrowia, zawierający m.in. przepisy karne). Dekrety „dorównują” ustawom w tym znaczeniu, że aby dokonać modyfikacji norm w nich zakodowanych, działaniem koniecznym jest ich nowelizacja właśnie w drodze ustawy (przykładem może być ustawa z 5 listopada 2009 r. o zmianie dekretu o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym; dekret ten zresztą już nie obowiązuje). Akty, o których tu mowa, nie są jednak moim zdaniem znaczącym problemem z punktu widzenia „skażenia” systemu prawa przepisami o pozakonstytucyjnym umocowaniu – jest ich po prostu niewiele i dlatego trudno o nich mówić jako o realnym zagrożeniu dla stabilności i przejrzystości tego systemu.
Zalew przepisów
O wiele poważniejszym zagadnieniem – słusznie zaprezentowanym we wspomnianym artykule – jest gęstwina norm, w której poruszają się korzystający z prawa. Wiele można by pisać o przyczynach zalewu przepisów, a także o skutkach tego zjawiska. W tym miejscu chcę jednak wspomnieć o dwóch bardziej ogólnych aspektach dotyczących tworzenia prawa w aktualnych uwarunkowaniach.
Po pierwsze mamy do czynienia ze zwiększeniem liczby uregulowań szczególnych, czyli tzw. specustaw. Są to ustawy, które prawodawca poświęca zagadnieniom o charakterze wycinkowym, a jednocześnie zawierające unormowania odmienne od zawartych w ustawach ogólnych. Nie można nie zauważać, że specustawy dotyczą istotnych rodzajów inwestycji (jak choćby drogi publiczne – ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) czy wręcz konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych ważnych z punktu widzenia państwa (np. ustawa z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu). Ustawy te przyspieszają procesy inwestycyjne, a jednocześnie prowokują do myśli o tym, czy aby rozwiązania w nich zawarte nie mogłyby zostać – choćby częściowo oraz o ile dałoby się to konstytucyjnie uzasadnić – zastosowane w unormowaniach powszechnych, skoro sprawdzają się już w określonej, węższej dziedzinie. Pewnym zagrożeniem może być wykraczanie przez ustawodawcę poza merytoryczne ramy danej specustawy, czyli przemycanie w niej treści, które nie mają związku z istotą danej regulacji szczególnej.
Tego właśnie zagadnienia dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2013 r. w sprawie nowelizacji ustawy z 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012. W orzeczeniu tym stwierdzono m.in., że specjalne regulacje (w tym ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności) nie powinny być automatycznie rozszerzane poza zakres niezbędny do zrealizowania danej inwestycji (w tym przypadku – do przygotowania turnieju Euro 2012).
Po drugie – mimo wrażenia, iż „już wszystko zostało uregulowane” – wciąż mamy do czynienia z identyfikowaniem przez prawodawcę sfer dotąd wolnych od legislacyjnego zainteresowania. Uchwalane i projektowane ustawy to bowiem nie tylko nowelizacje czy nowe, kompleksowe i samodzielne ujęcia spraw wcześniej poddanych już normowaniu, ale także akty dotykające materii wcześniej co do zasady prawnie nieopanowanych. Okazuje się, że prawodawca wciąż z nadzieją myśli o tym, co za horyzontem, i kolonizuje legislacyjnie dziewicze tereny albo przynajmniej czyni przygotowania, by na takie tereny się zapuścić. Przykładami już zrealizowanej prawodawczej wyprawy odkrywczej mogą być: ustawa z 11 lipca 2014 r. o petycjach czy ustawa z 23 października 2014 r. o odwróconym kredycie hipotecznym. Za ekspedycje planowane można uznać np. prace legislacyjne nad projektami zakładającymi systemowe uregulowanie kwestii nieodpłatnej pomocy prawnej dla obywateli.
Racjonalizacja procesu
Warto podkreślić, że ostatnimi laty w polskiej procedurze legislacyjnej doszło do zmian mających na celu podniesienie jakości tworzonego prawa i jego czytelności dla adresatów. Jedną z cech podjętych działań była racjonalizacja rządowego procesu prawodawczego. Mówiąc w skrócie, polegała ona na wprowadzeniu założeń jako dokumentu poprzedzającego przyjęcie projektu ustawy, modyfikacjach w zakresie planowania prac legislacyjnych rządu oraz na dookreśleniu zadań zespołu do spraw programowania prac rządu. W sumie zmiany zmierzały do urealnienia planowania rządowego prawodawstwa, a także ograniczenia ryzyka działań niespójnych. Moim zdaniem szczególnie istotne było wzmocnienie roli wspominanego zespołu, który stał się w pewnym sensie strażnikiem wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów, a przez to jednym z najważniejszych uczestników procesu planowania rządowej legislacji.
Trzeba też wspomnieć o nowym regulaminie pracy Rady Ministrów (uchwała nr 190 Rady Ministrów z 29 października 2013 r.), który precyzyjnie rozpisuje procedurę przyjmowania dokumentów rządowych, w tym projektów aktów prawnych. Oprócz waloru porządkującego regulamin wniósł także pewne nowości, które niewątpliwie mogą mieć wpływ na rzetelność prac rządowych i jakość systemu prawnego: wydłużenie terminów uzgodnień projektów aktów prawnych oraz wprowadzenie instytucji oceny skutków regulacji ex post.
Kolejnym prawnym składnikiem mogącym wpływać na przejrzystość systemu prawa jest uchwała nr 20 Rady Ministrów z 18 lutego 2014 r. w sprawie zaleceń ujednolicenia terminów wejścia w życie niektórych aktów normatywnych. Stanowi ona, że co do zasady termin wejścia w życie ustawy w projektach ustaw przyjmowanych przez Radę Ministrów oraz termin wejścia w życie rozporządzeń Rady Ministrów, rozporządzeń prezesa Rady Ministrów i rozporządzeń ministrów, jeżeli ustawa albo rozporządzenie zawiera przepisy określające warunki wykonywania działalności gospodarczej, powinien być wyznaczany na dzień 1 stycznia albo 1 czerwca.
Nie można również zapominać o tym, że na prawodawcy ciąży obowiązek regularnego sporządzania tekstów jednolitych aktów prawnych. Jest to swoiste urzędowe potwierdzenie aktualnie obowiązującego tekstu prawnego, ale i świadectwo wysiłku legislacyjnego państwa, które mobilizuje swoje intelektualne zasoby, aby umożliwić obywatelowi kontakt z aktualną i wiarygodną wersją aktu normatywnego. Skalę wysiłku obrazuje to, że w 2014 r. ogłoszono 142 teksty jednolite ustaw oraz 315 tekstów jednolitych rozporządzeń. W sumie dało to 457 tekstów jednolitych, co stanowiło prawie 23 proc. pozycji ogłoszonych w Dzienniku Ustaw w zeszłym roku!
Co jeszcze zrobić
Jeśli można by postulować inne jeszcze działania zmierzające do polepszenia jakości systemu prawnego i przez to rozwiewania „mgły, która spowiła paragrafy”, należałoby opowiedzieć się za prowadzeniem systematycznych prac nad upraszczaniem prawa. Nie sądzę, by tego rodzaju aktywność musiała generować dodatkowe koszty biurokratyczne; można by w tym względzie z powodzeniem wykorzystywać dostępne zasoby kadrowe i organizacyjne. W szczególności należałoby umiejętnie zarządzać dostępnymi państwu komponentami merytorycznymi i legislacyjnymi, a także zapewnić sprawną koordynację działań. Nie byłaby to nowość w polskiej administracji (vide tzw. ustawy deregulacyjne), choć uważam, że należałoby oprzeć tę aktywność na dwóch podstawowych założeniach. Po pierwsze przedmiotem prac nie byłaby ściśle rozumiana deregulacja (pojmowana jako wprowadzanie ułatwień przy rozpoczynaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej czy zawodowej), lecz przegląd systemu prawa jako takiego. Polegałby on na identyfikowaniu regulacji, które zakłócają funkcjonowanie tego systemu jako zbioru norm – w zamierzeniu – nowoczesnego, prostego, przejrzystego, sprawiedliwego i przyjaznego obywatelom. Prace w tym zakresie nie byłyby zatem zdeterminowane wolą uproszczenia prawa w jakiejś wąskiej dziedzinie, ale byłyby nakierowane na odnowę systemu prawnego jako całości.
Drugie założenie dotyczy regularności czy wręcz stałości tego rodzaju działań. Nie powinno być tu mowy o akcyjności, improwizacji czy zrywie. Chodzi o systematyczną działalność analityczną i legislacyjną, wieńczoną konkretnymi propozycjami przyjmującymi postać projektów aktów prawnych. Można by przyjąć pewien wskaźnik dotyczący tej systematyczności i określić, że np. rocznie powinien być przygotowany jeden projekt ustawy „rektyfikacyjnej”. Stałe przeglądy systemu prawnego prowadziłyby przy tym do osiągnięcia dwóch zasadniczych celów: zmniejszania wolumenu treści prawnych zawartych w systemie prawa oraz uczytelniania poszczególnych aktów normatywnych. Uważam, że to ostatnie wyzwanie jest nawet istotniejsze z punktu widzenia użytkownika norm prawnych.
Stałe przeglądy systemu prawnego prowadziłyby do zmniejszania wolumenu treści prawnych w nim zawartych oraz do uczytelniania poszczególnych aktów normatywnych