„No right without remedy” (nie ma prawa-roszczenia, bez środka prawnego) - ta anglosaska maksyma, wpajana tamtejszym studentom prawa już na jego pierwszym roku, znaczy ni mniej, ni więcej, iż przyznane przez ustawodawcę prawa i wolności są nic nie warte, jeśli nie są zabezpieczone przysługującymi obywatelom środkami prawnymi służącymi ich ochronie.

Centralne miejsce wśród tych „środków prawnych” (remedies) zajmuje oczywiście prawo do sądu. Sądzę jednak, że anglosaska kultura prawna jest o wiele uboższa niż polska. To Polacy odkryli bowiem, że może być dokładnie odwrotnie: ustawodawca przyznaje jednostkom prawa procesowe, ale pozbawia je rzeczywistego znaczenia, jeśli przepisy, na gruncie których przyjdzie orzekać sądowi, są na tyle niejednoznaczne, pełne zwrotów niedookreślonych czy tzw. klauzul generalnych, że rezultatu procesu stosowania prawa nie da się przewidzieć. Zależy on w istocie od kaprysu organu stosującego prawo. Szczególnie jaskrawie widać to w przypadku kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjne. Im bardziej uznaniowa, a nawet blankietowa podstawa prawna kompetencji organu administracji publicznej, tym trudniej jest dokonać jakiejkolwiek sądowej weryfikacji legalności takiej decyzji (bo niby z czym ją weryfikować?). Innymi słowy, jaki jest sens przyznawania obywatelowi rozbudowanych gwarancji procesowych (procedur sądowych, prawa do odwołania, skargi, etc.), jeśli ustawodawca zdecydował, że formalnie poddana kontroli tych procedur władza może podjąć decyzję według własnego widzimisię?

Z taki sytuacjami, jak opisane powyżej, spotykaliśmy się co najmniej kilkukrotnie na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat. Przykładowo, w wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. P 37/09 Trybunał Konstytucyjny napiętnował rozwiązanie, zgodnie z którym zainteresowany, któremu IPN odmówił statusu pokrzywdzonego, mógł się od takiej decyzji odwołać do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a potem do Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz na żadnym etapie tej procedury nie mógł poznać uzasadnienia rozstrzygnięcia, które skarżył. Innymi słowy ustawodawca zmuszał do skarżenia decyzji niejako „w ciemno”. Formalnie wszystko wydawało się być w porządku – obywatelowi prawo do sądu przysługiwało. W rzeczywistości było ono jednak iluzją.

Innym przykładem była obowiązująca kilkanaście lat temu regulacja przewidująca prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji ministra zdrowia o wykreśleniu leku z listy leków refundowanych. Pozornie to była rewolucja, bowiem – warto przypomnieć – wówczas, kilkanaście lat temu o tym, który lek był refundowany decydowano w formie aktu normatywnego – rozporządzenia ministra zdrowia. Problem w tym, że przesłanki usunięcia preparatu z listy refundacyjnej były tak dyskrecjonalne i blankietowe, że, niezależnie od skali absurdalności rozstrzygnięcia, jego podważenie było w zasadzie niemożliwe. Procedura zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego była więc fikcją, nic nieznaczącym ozdobnikiem.

Wydawać by się mogło, że ustawodawca powinien unikać tego rodzaju wątpliwych rozwiązań. A jednak pokusa, aby „zamknąć usta krytykom” poprzez stworzenie pozoru kontroli sądowej rozstrzygnięcia władzy wraca co jakiś czas. Ostatnio w tym zakresie szczególne emocje wywołuje projektowana nowelizacja ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa, przede wszystkim w aspekcie procedury uznania dostawcy sprzętu lub oprogramowania za dostawcę wysokiego ryzyka. Co prawda w porównaniu z poprzednimi wersjami projektu nadano temu rozstrzygnięciu formę decyzji administracyjnej i przewidziano możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, ale gwarancje procesowe z tym związane mają jedynie fasadowy charakter. Przede wszystkim, podobnie jak w przypadku wspomnianych wyżej przykładów, przesłanki wydania rozstrzygnięcia są całkowicie dyskrecjonalne, a momentami blankietowe, a co za tym idzie sądowa weryfikacja spełnienia tych przesłanek jest w zasadzie nierealna. Podstawą wydania decyzji są kryteria takie jak „poważne zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, lub życia i zdrowia ludzi” - które same w sobie mają uznaniowy charakter, czego nie zmienia dookreślenie ich przez zakres analizy dokonywanej przez Kolegium ds. cyberbezpieczeństwa (opinia Kolegium jest oparciem dla decyzji ministra), zważywszy, że również i ta analiza jest dyskrecjonalna. Jak zatem sąd miałby zweryfikować poprawność stwierdzenia zaistnienia tego rodzaju przesłanek w decyzji ministra, bez narażania się na ryzyko wkraczania w obszar sprawowania władzy wykonawczej?

Co więcej, opinia Kolegium nie ma w projekcie przepisanej formy, wyłączono także możliwość jej kontroli instancyjnej – oznacza to, że w skrajnym przypadku może się okazać, że opinie są wydawane ustnie (sic!). Zainteresowanemu odebrano prawo udziału w przeprowadzeniu dowodu ze wspomnianej opinii, znacząco ograniczono też czynny udział strony w postępowaniu względem typowego postępowania administracyjnego. W niezrozumiały zresztą sposób zawężono katalog podmiotów uczestniczących w procedurze (tylko do dostawcy), podczas gdy wydana decyzja dotyka bezpośrednio praw np. operatorów telekomunikacyjnych, a w szerszym zakresie ma także żywotne znaczenie dla konsumentów. Budzi w związku z tym wątpliwości wykluczenie możliwości udziału organizacji społecznych (które mogłyby reprezentować interesy zbiorowe, np. właśnie konsumentów) w takim postępowaniu, skoro w rzeczywistości jego skutki wpłyną na nieograniczoną liczbę osób. Jest to nie do pogodzenia z rekomendacjami Rady Europy, zgodnie z którymi w takich sytuacjach państwo powinno ustanowić procedury pozwalające na uczestnictwo społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji. Kropką nad i jest pozbawienie skarżącego prawa do rozprawy przed sądem i znaczące ograniczenie zainteresowanemu prawa do zapoznania się z uzasadnieniem wyroku sądu administracyjnego dotyczącego kontroli decyzji w sprawie dostawcy wysokiego ryzyka. Rodzi się pytanie, jak strona ma wywieść zarzuty względem takiego wyroku, jeśli nie zna jego uzasadnienia?

Te wszystkie okoliczności sprawiają, że przewidziane przez projektodawcę procedury odwoławcze, choć formalnie istnieją, mają charakter iluzoryczny. Niestety wpisuje się to, w już dość długą, lecz wątpliwą tradycję legislacyjną. Kontrastuje to jaskrawo z licznymi wypowiedziami Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie takie rozwiązania piętnował, wskazując, że uprawnienia przyznane obywatelom przez państwo nie mogą mieć charakteru uprawnień pozornych. Dodać należy, że fasadowość procedur odwoławczych jest również istotnym argumentem wskazującym na nieproporcjonalność całej regulacji, co jest istotne nie tylko z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją, ale także z prawem UE.

dr Michał Jabłoński, adwokat, partner w kancelarii Jabłoński Koźmiński