Rynek zamówień wychodzi z cienia
Ponad 75 mld zł wydawano w ubiegłym roku z pominięciem procedur ustawowych. Po raz pierwszy udało się oszacować skalę zjawiska
Sprawozdania za 2013 r., przesyłane przez zamawiających do Urzędu Zamówień Publicznych, po raz pierwszy w historii zawierały informacje o kwotach wydanych z pominięciem ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.). Okazało się, że w ub.r. w skali całego kraju zakontraktowano prawie 75 mld zł, czyli więcej niż połowę wartości zamówień udzielonych z zastosowaniem ustawy (143 mld zł).
– To olbrzymie sumy i bez wątpienia dane te powinny być drobiazgowo przeanalizowane pod kątem tego, czy są to właściwe proporcje. Chodzi bowiem o pieniądze wydawane w zasadzie w sposób dowolny. Nawet udzielenie zamówienia z wolnej ręki jest dużo bardziej przejrzyste, gdyż oznacza obowiązek opublikowania ogłoszenia, co pozwala wykonawcom na ewentualne podważenie poprawności zastosowania tego trybu – zauważa Tomasz Skoczyński, radca prawny w kancelarii Skoczyński Kolańczyk i Partnerzy.
Konieczne analizy
Nowe dane poznaliśmy dzięki zmienionemu wzorowi sprawozdania, dołączonemu do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie zakresu informacji zawartych w rocznym sprawozdaniu o udzielonych zamówieniach, jego wzoru oraz sposobu przekazywania (Dz.U. z 2013 r., poz. 1530). Nakazuje on uwzględniać zamówienia zwolnione ze stosowania przepisów ustawy, np. ze względu na wartość (w ub.r. do 14 tys. euro) czy rodzaj (np. nabycie nieruchomości).
– W skali makro te dane nie dziwią. Ustawa zawiera spory katalog wyłączeń, co mogłoby tłumaczyć taką a nie inną wartość zamówień udzielonych z pominięciem jej przepisów – ocenia Arkadiusz Szyszkowski, doktorant w Instytucie Nauk Prawnych PAN.
– Dużo bardziej interesujące mogą być dane w skali mikro. Jeśli podczas kontroli okazałoby się, że w jakiejś jednostce wydano z pominięciem ustawy kwoty proporcjonalnie większe od średniej krajowej, to należałoby się temu bez wątpienia przyjrzeć – dodaje.
Podobnie uważa dr Włodzimierz Dzierżanowski, prezes Grupy Doradczej Sienna.
– Sprawozdania te mogą być świetnym materiałem do analizy przez regionalne izby obrachunkowe czy Najwyższą Izbę Kontroli – mówi.
Z danych zebranych przez UZP wynika, że największą pozycję w wydatkach pozaustawowych stanowią umowy poniżej tzw. progu bagatelności (w ub.r było to 14 tys. euro). Łącznie stanowiły one prawie 24 mld zł. Nie mając porównania z zeszłymi latami trudno oceniać, czy to dużo, czy mało. W każdym razie to więcej niż połowa kwoty wydanej w ub.r. w całej Polsce poniżej tzw. progu unijnego (130 tys. lub 200 tys. dla dostaw i usług oraz 5 mln euro dla robót budowlanych).
– W bieżącym roku poniżej progu bagatelności zostaną wydane dużo większe kwoty, gdyż od 16 marca wynosi on już nie 14 tys., ale 30 tys. euro – przypomina dr Włodzimierz Dzierżanowski.
Podczas prac legislacyjnych nad podniesieniem progu przedstawiono szacunki, że z rynku może zniknąć kolejne 25 proc. udzielanych dotychczas zgodnie z ustawą zamówień. Pojawia się więc pytanie, czy część zamówień nie jest celowo dzielona, by nie wpaść w reżim ustawowy. Eksperci radzą jednak, by z oceną nowych danych poczekać także z tego powodu, że w tym roku zbierano je po raz pierwszy. Na dodatek nowe rozporządzenie weszło w życie pod koniec 2013 r., a nakazywało zebrać dane za cały rok, czyli niejako wstecz. Dlatego też nie wiadomo, na ile rzetelne są przesłane wyliczenia.
Pomijając zamówienia poniżej progów bagatelności, zamawiający korzystają najczęściej z wyłączeń dotyczących przyznawania dotacji ze środków publicznych (ok. 24 mld zł), udzielania zamówień sektorowych firmom powiązanym (ok. 8 mld zł) oraz zamówień sektorowych związanych z odsprzedażą lub wynajmem urządzeń (ok. 7 mld zł). Spora część wyłączeń dotyczy też usług finansowych związanych z pozyskiwaniem kapitału (ok. 5 mld zł).
Nadal przejrzyście
Statystki za kilka ostatnich lat pokazywały, że coraz więcej zamówień udzielanych jest w najbardziej konkurencyjnym trybie przetargu nieograniczonego, a coraz mniej z wolnej ręki. Sprawozdanie z funkcjonowania rynku zamówień publicznych w 2013 r. potwierdzają nieznaczne odwrócenie tego trendu. 81 proc. zamówień udzielono w przetargu nieograniczonym (rok wcześniej – 84 proc.), a mniej niż 15 proc. z wolnej ręki (rok wcześniej – ok. 12 proc.).
UZP ocenia te dane pozytywnie.
– Badanie funkcjonowania rynku zamówień publicznych w 2013 r. wskazuje na utrzymywanie się dobrej tendencji dotyczącej korzystania przez zamawiających z przetargu nieograniczonego. Tryb ten zastosowano bowiem w 88,8 proc. zamówień o wartości powyżej progów unijnych i w 80,1 proc. poniżej tej wartości. Ponadto 82 proc. wszystkich postępowań o zamówienie publiczne było inicjowanych poprzez publikację ogłoszenia – wylicza dr Dariusz Piasta, wiceprezes UZP.
– Działania te mają pozytywny wpływ na rynek zamówień publicznych, wzmacniają jego transparentność i dają przedsiębiorcom możliwość uzyskania wiedzy o wszczętym postępowaniu – komentuje.
Ekspertów te dane również nie niepokoją.
– To nadal są zdrowe proporcje i absolutnie nie dopatrywałbym się żadnego zagrożenia w tym, że nieco więcej umów zawarto z wolnej ręki. To raczej pokazuje, że po okresie pewnego strachu dotyczącego usług niepriorytetowych zamawiający znów dostrzegli, że udzielanie części z nich z wolnej ręki jest uzasadnione – ocenia dr Włodzimierz Dzierżanowski.
Odwrócił się również trend dotyczący czasu trwania przetargów. Przy zamówieniach poniżej progów unijnych wydłużył się on z 31 dni w 2012 r. do 32 dni w roku minionym. W przypadku droższych zleceń wartości te wyniosły odpowiednio 86 i 92 dni.
– Jeśli chodzi o czas trwania postępowań, nadal osiągamy wyniki dużo lepsze od średniej unijnej. Szczerze mówiąc, cieszy mnie, że zaczęły się one wydłużać. Mam nadzieję, że zamawiający zrozumieli, że wyznaczanie najkrótszych z możliwych terminów odbija się na jakości postępowań – komentuje dr Włodzimierz Dzierżanowski.
Więcej w sieci
Na graficznym odwzorowaniu trendów w zamówieniach publicznych imponująco prezentują się dane dotyczące wykorzystania internetu. W 2013 r. – o 61 proc. w stosunku do poprzedniego roku i aż o 114 proc. w stosunku do 2011 r. – wzrosła liczba aukcji przeprowadzonych na platformie UZP.
Gdy jednak popatrzy się na liczby bezwzględne, wrażenie trzeba zweryfikować: na wspomnianej platformie przeprowadzono w ub.r. tylko 1396 e-aukcji.
– Niestety, spora grupa zamawiających wciąż nie jest w stanie przekonać się do nowych technologii i ma zaufanie tylko do tego, co jest złożone na piśmie – zauważa Tomasz Skoczyński.
– Jeśli jednak uda się im pokonać lęk, to zazwyczaj zaczynają regularnie korzystać z narzędzi elektronicznych, w tym z e-aukcji. Co dzieje się z korzyścią dla wydatków publicznych, gdyż zazwyczaj pozwala osiągnąć spore oszczędności – dodaje.
„Dzięki zastosowaniu aukcji przy wyborze najkorzystniejszej oferty zamawiający uzyskali oferty w sumie o 321 mln zł tańsze od ofert pisemnych składanych w postępowaniach. Największe oszczędności odnotowali zamawiający z sektora górniczego” – napisano w sprawozdaniu UZP przekazanym do Rady Ministrów.
Trudniej jest zamawiającym przekonać się do licytacji elektronicznych. W ub.r. na platformie UZP przeprowadzono ich 478, czyli o 33 proc. więcej niż rok wcześniej. Licytacje są odrębnym trybem udzielania zamówień, który można stosować przy udzielaniu zamówień o wartości niższej niż progi unijne.