Eurowybory odbędą się 25 maja 2014 r. Dla wielu partii będą one testem przed wyborami krajowymi, ale także sposobnością dotarcia do szerokiego grona wyborców. O ile przez duże partie – co niestety często potwierdza krajowa praktyka – Parlament Europejski bywa traktowany jako swego rodzaju polityczna zsyłka bądź bezpieczna synekura, o tyle dla mniejszych partii mandat w Strasburgu może stanowić szansę na przedłużenie ich politycznego bytu.
Może, a raczej mógłby, gdyby nie to, że polski kodeks wyborczy (k.w.) przewiduje dla wyborów europejskich próg wyborczy (tzw. klauzulę zaporową) na poziomie 5 proc. (art. 335 k.w.). A to oznacza, że dla mniejszych stronnictw politycznych szansa uzyskania euromandatów w praktyce często pozostaje iluzoryczna. Tym partiom i ich wyborcom z pomocą może jednak przyjść konstytucja.
Kontrowersyjne progi
Skąd w ogóle wzięły się progi w ordynacjach wyborczych? Przecież Konstytucja RP statuuje zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę pluralizmu politycznego (art. 11). Dodatkowo według art. 96 ust. 2 Konstytucji RP wybory do Sejmu są równe i proporcjonalne. Wspomniane zasady nie są jednak zasadami absolutnymi. Względy ustrojowe, w szczególności prakseologia funkcjonowania ciał reprezentatywnych oraz stabilność polityczna legislatywy i powoływanej przez parlament egzekutywy, są doniosłymi argumentami na rzecz ważenia z jednej strony postulatów demokratycznej proporcjonalności i równości wyborów, z drugiej zaś polityczno-ustrojowej efektywności i stabilności konstytucyjnych organów państwa. Innymi słowy brak progów oznaczałby rozdrobniony parlament – ze wszystkimi tego ujemnego konsekwencjami. Jednocześnie trzeba pamiętać, że ubocznym skutkiem wprowadzenia klauzul zaporowych są głosy zmarnowane, czyli takie, które wyborcy oddali na kandydatów z list, które nie przekroczyły klauzuli zaporowej. Te głosy nie uczestniczą w demokratycznym wyłanianiu władz.
Klauzule zaporowe sprzyjają dużym partiom o ustabilizowanym elektoracie. Jednocześnie tworzą barierę wejścia dla świeżych projektów politycznych. Bariera ta stanowi deficyt demokratyczny, który jednak jest akceptowany przez wzgląd na wspomniane wyżej wartości, takie jak stabilność polityczna i jej pochodne. Nie zmienia to oceny, że klauzula zaporowa podważa z jednej strony zasadę jednakowej siły głosu każdego wyborcy (kolizja z zasadą równości wyborów), z drugiej zaś postulatem pluralistycznego odzwierciedlania przez parlament preferencji wyborczych obywateli (kolizja z zasadą proporcjonalności).
Specyfika wyborów europejskich
Zważenie wymienionych wyżej kolidujących wartości powinno dać inny rezultat, jeśli dokonamy go dla wyborów do PE. Wynika to z kilku czynników.
Po pierwsze, kompetencje europarlamentu są – ciągle jeszcze – znacznie węższe niż kompetencje izb krajowych. Istotną różnicą jest ta, że brak jest porównywalnego z krajowym przełożenia stabilnego układu sił w PE na funkcjonowanie europejskiej egzekutywy. Po drugie, w Strasburgu, nawet przy obecnie istniejących ordynacjach wyborczych, zasiadają posłowie reprezentujący ponad 160 partii, zrzeszonych w 7 frakcjach. Zwiększona liczba partii, która byłaby ewentualnym wynikiem zniesienia progu wyborczego, nie wprowadzałaby zatem żadnej różnicy jakościowej. Po trzecie w końcu, w związku z tym, że liczba miejsc do obsadzenia w PE przez poszczególne kraje członkowskie nie jest w pełni proporcjonalna do liczby ludności, posłowie z dużych państw członkowskich muszą być wybrani większą liczbą głosów niż posłowie z mniejszych krajów. Oznacza to, że siła głosu Niemca, Francuza czy Polaka jest mniejsza niż siła głosu Estończyka, Luksemburczyka czy Cypryjczyka. Jest to przejaw częściowego poświęcenia zasady równości w Europie na rzecz uwzględnienia wielonarodowej struktury Unii – w imię politycznego kompromisu. Oznacza to, że zwłaszcza w krajach dużych, takich jak Polska, utrzymywanie systemu, który sprzyja głosom zmarnowanym, przyczynia się do dalszego pogłębiania odstępstwa od zasady równości.
W konsekwencji skwitować wypada, że w odniesieniu do eurowyborów dezaktualizuje się większość argumentów, które na gruncie krajowym uzasadniają odstępstwa od wyborów równych i proporcjonalnych. W konsekwencji inaczej wypaść musi ważenie kolidujących wartości konstytucyjnych. Warto zatem poddać obecny reżim kontroli konstytucyjnej z uwzględnieniem zwłaszcza wymienionych wyżej zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i pluralizmu politycznego (art. 11 Konstytucji RP). Dla kontroli tej istotne będzie również przeprowadzenie testu proporcjonalności – art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tylko o tyle, o ile są one konieczne w demokratycznym państwie dla ważnych, wymienionych w tym przepisie powodów. W ich świetle adekwatność i konieczność klauzuli zaporowej w odniesieniu do wyborów europejskich jest trudna do obronienia.
Spojrzenie porównawcze
Dla szerszego obrazu warto spojrzeć na zasady obowiązujące w Europie: spośród 28 państw członkowskich UE niemal połowa – bo aż 12 – nie przewiduje żadnego progu w wyborach do PE, dwa państwa przewidują próg 3 proc., cztery kraje mają próg 4 proc., osiem państw utrzymuje próg 5 proc. Powyższe dane odnoszą się do wartości w skali całego kraju – tylko jeden kraj stosuje próg 5 proc. odnoszony do poparcia listy w poszczególnych okręgach wyborczych. Jedno z państw członkowskich stosuje jeszcze inny system – metodę Hare'a.
Jednocześnie jednak trzeba też wskazać na wytyczne europejskie wynikające z decyzji Rady z 25 czerwca i 23 września 2002 r. zmieniającej Akt dotyczący wyborów przedstawicieli do PE w powszechnych wyborach bezpośrednich, dołączony do decyzji Rady 76/787/EWWiS, EWG, Euratom (2002/772/WE, Euratom). Zgodnie z art. 2A wspomnianego aktu państwa członkowskie mogą ustanowić próg minimalny w rozdziale mandatów, z tym że na poziomie krajowym próg ten nie może przekroczyć 5 proc. oddanych głosów. Jak widać, próg 5 proc. ma pewne uzasadnienie w wytycznych wspólnotowych. Wytyczne te nie przesądzają jednak o legalności poszczególnych rozwiązań krajowych – te muszą zostać zbadane na gruncie krajowych porządków konstytucyjnych.
Oczy zwrócone na Karlsruhe
Pouczające jest spojrzenie na losy klauzuli zaporowej u naszych zachodnich sąsiadów. W Niemczech obowiązywała klauzula zaporowa na poziomie 5 proc., jednakże Federalny Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 9 listopada 2011 r. uznał ją za niekonstytucyjną. W reakcji na ten wyrok ustawodawca wprowadził nowy próg – 3 proc. Jednak i ten próg nie ostał się w toku kontroli konstytucyjnej – najnowsze orzeczenie niemieckiego FTK z 26 lutego 2014 r. stwierdza sprzeczność klauzuli 3 proc. z konstytucyjną zasadą proporcjonalności i równości wyborów, a także zasadą równych szans partii politycznych. Najbliższe wybory do Europarlamentu odbędą się zatem w Niemczech bez żadnych progów. Warto zwrócić oczy na Karlsruhe – z wielu powodów rozumowanie niemieckiego trybunału konstytucyjnego będzie interesujące również z punktu widzenia polskiego porządku konstytucyjnego.

Klauzula zaporowa 5 proc. w wyborach do Parlamentu Europejskiego może być sprzeczna z Konstytucją RP

Dr Arkadiusz Radwan, prezes Instytutu Allerhanda i of counsel w KKG Kubas Kos Gaertner