Od 1918 roku samorządowe sądownictwo dyscyplinarne jest gwarancją zachowania zasady fair play w sporze pomiędzy państwem a obywatelem.
Na początku czerwca weszła w życie nowelizacja ustawy o adwokaturze, zmieniająca zasady prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec adwokatów i aplikantów adwokackich. Jeszcze nie wysechł atrament na podpisie Prezydenta PR, a już komisja sejmowa rozpoczyna prace nad rządowym projektem kolejnej, daleko idącej noweli w tym zakresie. Debata, która toczy się wokół tego problemu, nie odnosi się do kwestii fundamentalnych, a zmiany są prezentowane jako kolejny akt walki „dobrego” państwa ze „złymi” korporacjami.
Sposób na niewygodnego adwokata
Jaki jednak ma związek z gwarantowaniem praw obywatelskich samorządowy model sądownictwa dyscyplinarnego? Otóż adwokat bardzo często reprezentuje obywatela w sporze z państwem - nie tylko w sprawach karnych, ale także w sporze na przykład z urzędem skarbowym. W takim sporze państwo z całym swoim aparatem jest dużo silniejsze od jednostki i pomoc adwokata całkowicie niezależnego od władzy jest dla obywatela zasadnicza. Jeżeli jednak sądownictwo dyscyplinarne znajdzie się we władaniu państwa - np. funkcjonariusze państwowi będą mogli arbitralnie decydować, wobec kogo i kiedy wszcząć postępowanie, pojawi się pole do nacisków na obrońców. Co więcej, postępowania dyscyplinarne nie dotyczą złamania przepisów prawa, lecz etyki zawodowej - czego ocena musi wynikać ze zrozumienia praktyki wykonywania zawodu w dużo większym stopniu podlegającej interpretacji opartej na zrozumieniu praktyki wykonywania zawodu. I naprawdę nie trzeba wielkiej wyobraźni, żeby uświadomić sobie, w jaki sposób prokurator mógłby wpływać na niewygodnego (czyli zbyt skutecznego) adwokata, ze szkodą dla jego klientów.
Tajemnica zawodowa gwarancją
Samorządowe sądownictwo dyscyplinarne - podobnie jak tajemnica adwokacka - pozwala zachować zasadę fair play w sporach pomiędzy państwem a obywatelem. Oskarżony przez instytucje państwowe obywatel ma gwarancję, że broniący go adwokat jest w pełni niezależny i nie podlega żadnym naciskom ze strony władzy. Dlatego władze w demokratycznym państwie przekazują swoje kompetencje w tym zakresie samorządowi adwokackiemu. Jest to powszechny standard w państwach europejskich. Tak też uczyniły władze II Rzeczpospolitej, które - powołując w 1918 roku Palestrę Państwa Polskiego - oddały jej sądownictwo dyscyplinarne. I od tamtej pory aż do dzisiaj, nawet w PRL-u, nie próbowano adwokaturze sądownictwa dyscyplinarnego odebrać. W 1997 roku samorządowa kontrola dyscyplinarna otrzymała wręcz umocowanie konstytucyjne. Artykuł 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej głosi, że samorządy zawodów zaufania publicznego sprawują „pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”.
Nieskuteczny pomysł ministerstwa
Rozpoczynając jakiekolwiek reformy, trzeba mieć na uwadze zarówno zasadniczy cel, dla którego wprowadzono samorządowe sądownictwo dyscyplinarne, jak i efektywność oraz skuteczność proponowanych rozwiązań. I z tego punktu widzenia ostatnia propozycja rządowa pozostawia niestety wiele do życzenia.
Wydaje się, że projektodawca nowej ustawy nie rozumie zbyt dobrze specyfiki spraw dyscyplinarnych, rozpatrywanych przez organy samorządu adwokackiego. Do izb adwokackich w całej Polsce wpływa rocznie ponad tysiąc skarg - z których ogromna większość (80 proc.) jest załatwiana bezpośrednio przez dziekana, który, jeśli uzna skargę za uzasadnioną, od razu nakłada odpowiednią karę. W praktyce znaczna większość spraw dotyczy drobnych przewinień adwokatów (spóźnienia na rozprawy, brak usprawiedliwienia nieobecności adwokata na rozprawie), które w przypadku uznania winy adwokata kończą się zazwyczaj karą w postaci upomnienia. Także z tego powodu średni czas postępowania przez sądem dyscyplinarnym wynosi cztery i pół miesiąca. Obywatel powinien mieć przekonanie, że - bez względu na wynik - jego skarga została rozpatrzona rzetelnie.
Przepisy etyczne, nie powszechne
Autorzy projektu ustawy nie wzięli pod uwagę, iż większość obowiązków i norm nałożonych na adwokatów wynika z deontologii zawodu. Zasady etyki adwokackiej nie stanowią przepisów powszechnie obowiązujących, na podstawie których sądy powszechne mogłyby orzekać. Również pewne ustalone wieloletnią tradycją normy zachowań adwokatów, o ile mogą być oceniane przez sądy korporacyjne samorządowe, które nie są związane podczas orzekania wyłącznie przepisami obowiązującego prawa, nie mogą stanowić podstawy orzekania przez sądy powszechne. Oznacza to, iż sąd powszechny nie uzna, że doszło do przewinienia (podczas gdy sąd dyscyplinarny - tak), bo nie będzie ono stanowiło naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Szereg zachowań adwokatów, które do tej pory uznawane były przez sądy dyscyplinarne za przewinienia, nie będzie mogło być za takie uznane, bo nie stanowią naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów.
Z projektu wynikają też bardzo poważne zagrożenia dla niezależności i niezawisłości osób wykonujących zawody prawnicze. W toku postępowania istotną rolę odgrywa rzecznik dyscyplinarny. To on jest oskarżycielem w postępowaniu przed sądem, on i jego zastępcy prowadzą czynności sprawdzające i postępowanie wyjaśniające. Od decyzji rzecznika zależy umorzenie postępowania lub jego dalsze prowadzenie. Za znamienne uznać należy, iż wedle projektu ustawy rzecznik dyscyplinarny ma być powoływany przez pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, jednak na wniosek prokuratora generalnego. Oznacza to de facto, iż to prokurator generalny, organ stricte polityczny, decydować będzie o osobie zajmującej to stanowisko.
Niska jakość projektu ustawy
Wątpliwa jest jakość proponowanej ustawy: szczegółowo opisuje na przykład procedurę postępowania dyscyplinarnego, ale bez wymieniania grożących kar. Kary te rozrzucone są w kilku innych aktach prawnych. Jeżeli projektodawcy przyświeca cel kompleksowego uregulowania postępowań dyscyplinarnych, to tworzony akt powinien mieć również charakter kompleksowy. Podobnie rzecz ma się z samą procedurą postępowania, która czasami opisywana jest szczegółowo, a czasami wykazuje ewidentne luki, które interpretujący winien sam wypełniać odpowiednim stosowaniem przepisów kodeksu postępowania karnego. Za kuriozum uznać należy artykuł 43, który wskazuje, iż „w razie wątpliwości, czy stosować przepisy dotychczasowe czy niniejszą ustawę, stosuje się przepisy niniejszej ustawy”. Świadczy to o tym, iż ustawodawca ma świadomość nikłej jakości projektu i możliwości powstania wątpliwości interpretacyjnych. Błędy są elementarne. Projektodawca, jako uzasadnienie przyjętych działań, przywołuje postanowienia Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich, Deklaracji Praw Człowieka, czy Rezolucji Kongresu Narodów Zjednoczonych. Żaden z tych aktów nie nakazuje oddać korporacyjnego samorządowego sądownictwa dyscyplinarnego w ręce państwa! Należy również pamiętać, że projekt ustawy miałby szanse utrzymania się w mocy wyłącznie po dokonaniu odpowiednich zmian w Konstytucji Rzeczypospolitej (wspomnianego art. 17).
Odrębna instytucja - II instancja
Można się nawet pokusić o utworzenie odrębnej instytucji, niezależnej od państwa, która prowadziłaby postępowanie dyscyplinarne jako II instancja sądownictwa dyscyplinarnego wszystkich zawodów prawniczych (z mieszanymi składami orzekającymi). O podobnym modelu wspominał w zeszłym roku prezydent. Zbudowanie takiej instytucji musiałoby zająć trochę czasu. Lepiej jednak ten czas poświęcić niż wprowadzać rozwiązania nieskuteczne i pełne elementarnych błędów, a przede wszystkim szkodliwe dla ochrony praw obywatelskich.
ANDRZEJ ZWARA
adwokat, partner w kancelarii radców prawnych i adwokatów Głuchowski, Jedliński, Rodziewicz, Zwara i Partnerzy; członek prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej
