Każda zmiana zasad planowania dochodów i wydatków, zawierająca propozycje ograniczenia samodzielności gospodarki finansowej jednostek sądownictwa, wymaga uwzględnienia zasady podziału władzy publicznej wynikającej z art. 10 ust. 1 konstytucji oraz zasady niezależności władzy sądowniczej od legislatywy i egzekutywy wyrażonej w art. 173 tej ustawy.
Treść art. 10 ust. 1 konstytucji reguluje funkcjonowanie państwa oparte na oddzieleniu władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Regulacja ta zakłada równocześnie istnienie systemu wzajemnego równoważenia się zakresu działania tych władz. Zasada podziału władzy nie ma więc charakteru absolutnego.
Samodzielność sądownictwa
Zasadę niezależności poszczególnych organów władzy publicznej, w tym organów sądownictwa, należy rozpatrywać w świetle samodzielności na płaszczyźnie gospodarki budżetowej.
Konstytucja wymaga takiego funkcjonowania sądów, które zapewni powszechną dostępność oraz ciągłość wymiaru sprawiedliwości. Zagadnienie to ma szczególne znaczenie, ponieważ władza sądownicza, w sposób sobie właściwy, sprawuje kontrolę działania innych organów państwa. Dotyczy to zwłaszcza sądownictwa administracyjnego, o którym konstytucja wprost stanowi, iż sprawuje ono kontrolę administracji publicznej. Aby funkcję tę sądownictwo administracyjne mogło spełniać, kontrolowane organy władzy publicznej nie mogą mieć możliwości wpływania na zakres lub sposób działania kontrolującego, na przykład poprzez określanie finansowych podstaw jego działalności.
Niezależna polityka finansowa
Mówiąc o szczególnej pozycji ustrojowej sądownictwa, w tym sądownictwa administracyjnego, należy wskazać na konieczność przestrzegania zasad, które zapewniłyby środki finansowe umożliwiające nieprzerwane funkcjonowanie sądów. Wobec tego dbać należy o to, by regulacje prawne w zakresie planowania przyszłych wydatków i dochodów budżetowych zawierały taki mechanizm finansowania sądownictwa, który wykluczałby wpływ władzy wykonawczej na ilość, jakość i treść wydawanych orzeczeń. Dlatego rozwiązania prawne w tym zakresie muszą zawierać elementy ograniczające oddziaływanie władzy wykonawczej na kształtowanie wysokości wydatków jednostek organizacyjnych sądownictwa administracyjnego sprawującego, jak powiedziano, w wielu wypadkach kontrolę działalności tej władzy.
Rząd o wydatkach NSA
Wypowiadając się na temat projektowanych zmian w ustawie o finansach publicznych, należy również zwrócić uwagę na wynikające z nich zróżnicowanie statusu prawno budżetowego Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W stosunku do pierwszego zakłada się utrzymanie obowiązujących obecnie regulacji, według których Sąd Najwyższy we własnym zakresie określa limity wydatków wpisywanych następnie do projektu budżetu. Natomiast wydatki Naczelnego Sądu Administracyjnego określane mają być, tak jak innych jednostek rządowego podsektora finansów publicznych, przez Radę Ministrów. Jest to rozwiązanie nietrafne, co wynika z przedstawionych wyżej uwag odnoszących się do ustrojowej pozycji sądownictwa wynikającej z przepisów konstytucji.
Różnice w budżetach
Projektowane rozwiązanie różnicujące sytuację prawnobudżetową Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie daje się również pogodzić z obowiązującymi przepisami konstytucji odnoszącymi się tak do Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konstytucja nie różnicuje bowiem pozycji ustrojowej tych organów sądownictwa. Przeciwnie treść art. 173 konstytucji wskazuje, iż sądy i trybunały są, w ogólności, władzą odrębną i niezależną od innych władz. W stosunku zatem do wszystkich tych organów powinny istnieć finansowe gwarancje odrębności i niezależności od władzy wykonawczej. Konstytucja nie różnicuje także treści pojęcia niezawisłości sędziowskiej w zależności od tego, w jakim sądzie dany sędzia orzeka.
Wśród jednostek sądownictwa szczególną pozycję zajmują, w obu przypadkach, Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Co prawda w art. 175 ust. 1 ustawodawca konstytucyjny wśród innych sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości imiennie wskazał jedynie Sąd Najwyższy, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny jako element struktury sądownictwa administracyjnego objęty został zakresem podmiotowym powołanego przepisu bez odrębnego wskazania, jednakże sąd ten, podobnie jak Sąd Najwyższy wobec sądów powszechnych i woskowych, sprawuje w stosunku do sądów administracyjnych nadzór w zakresie orzekania. Obowiązki Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie wynikają wprawdzie z przepisu ustawy zwyczajnej, a nie konstytucji, lecz brak odpowiedniego przepisu w konstytucji nie oznacza przez to pomniejszenia pozycji ustrojowej Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do Sądu Najwyższego. Regulacja taka jest efektem tego, iż w czasie prac nad uchwaleniem konstytucji nie istniało jeszcze dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne.
Pozycja NSA
Na analogiczną pozycję konstytucyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do sądownictwa administracyjnego, jaką jest pozycja Sądu Najwyższego w stosunku do sądów powszechnych i wojskowych, wskazuje określenie w konstytucji sposobu powoływania prezesów obu tych sądów. Zarówno bowiem prezesa Sądu Najwyższego, jak również prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego powołuje prezydent na sześcioletnią kadencję spośród sędziów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów odpowiednio Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. O sposobie powoływania prezesów innych sądów ustawodawca konstytucyjny nie wypowiada się.
Zachować zasadę odrębności
Reasumując, należy zauważyć, po pierwsze, iż wynikająca z konstytucji pozycja ustrojowa sądów i trybunałów uzasadnia istnienie odrębności jednostek organizacyjnych sądownictwa w odniesieniu do planowania ich gospodarki finansowej. Z tego powodu o zakresie tych odrębności słusznie rozstrzyga ustawodawca zwyczajny mając na względzie zagwarantowanie konstytucyjnej odrębności i niezależności sądownictwa oraz niezawisłości sędziowskiej, a także funkcje kontrolne sądownictwa w stosunku do administracji rządowej. Ta ostatnia kwestia dotyczy w szczególny sposób sądownictwa administracyjnego.
Po drugie, obowiązujące obecnie przepisy ustawy o finansach publicznych w sposób właściwy określają uprawnienia jednostek organizacyjnych sądownictwa w zakresie ustalania limitów wydatków tych jednostek wpisywanych do projektu budżetu państwa. Uprawnienia te nie sprzeciwiają się wymaganiom racjonalności gospodarki budżetowej. Odnoszą się one w sposób prawidłowy do sfery projektowania wydatków, o wysokości których, jak wszystkich innych wydatków budżetu państwa, rozstrzyga ostatecznie parlament. Rada Ministrów nie ma wprawdzie wpływu na projekt tych wydatków, lecz może wyrazić swoje stanowisko wobec parlamentu.
Po trzecie, konstytucja nie daje podstaw do jakiegokolwiek różnicowania uprawnień Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przypisanych im zadań z dziedziny wymiaru sprawiedliwości oraz planowania potrzebnych na ten cel środków publicznych. Zwłaszcza, iż jak uznał w jednym ze swych orzeczeń Trybunał Konstytucyjny, konstytucyjne gwarancje odrębności i niezależności sądownictwa należy rozumieć szeroko.
ANTONI HANUSZ
prof. dr hab., Katedra Prawa Finansowego UMCS w Lublinie