W dniu 20 kwietnia 2011 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Prezydenta RP dotyczący prawa budowlanego. Chodziło o nowelizację znoszącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wyrokiem TK, zniesienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest niezgodne z konstytucją.

W wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. TK uznał zmiany w procesie inwestycyjnym zawarte w ustawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy − Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, za zagrożenie zarówno dla interesu publicznego, wyrażającego się w istnieniu właściwego ładu przestrzennego, ochronie środowiska i harmonijnym współżyciu obywateli jak i prywatnego interesu sąsiadów inwestora. Ocenił je także jako wyzbycie się przez organy państwa prawnych instrumentów oddziaływania na procesy inwestycji i odpowiedzialności za kształtowanie ładu przestrzennego i krajobrazu.

Postępowanie z wniosku Prezydenta RP

Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w tej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku Prezydenta z 29 kwietnia 2009 r. przedstawionego przed podpisaniem ustawy, na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji czyli w tzw. trybie prewencyjnym. Przedmiotem zaskarżenia były przepisy ustawy nowelizującej prawo budowlane. Dotyczyły one procedury prawnej poprzedzającej rozpoczęcie inwestycji budowlanej, a także przesłanek przystąpienia do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego oraz epizodycznego przepisu wprowadzającego legalizację z mocy samego prawa, bez postępowania legalizacyjnego i opłaty legalizacyjnej, obiektów budowlanych wybudowanych z naruszeniem prawa (tzw. samowoli budowlanych) przed 1 stycznia 1995 r., po spełnieniu tylko pewnych warunków formalnych. Podstawową zmianą w procesie inwestycyjno-budowlanym, wprowadzoną przez nowelę i zaskarżoną przez Prezydenta jest wyeliminowanie co do zasady z tego procesu instytucji pozwolenia na budowę i zastąpienie jej uproszczonym trybem polegającym na zgłoszeniu zamierzonej budowy organowi administracji.

Obowiązujący stan prawny

W obowiązującym stanie prawnym, można rozpocząć budowę pod warunkiem, uzyskania pozwolenia, które ma charakter decyzji administracyjnej, jego wydanie musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, z udziałem nie tylko inwestora, lecz także innych zainteresowanych podmiotów, w szczególności właścicieli sąsiednich nieruchomości, na które zamierzona inwestycja może niekorzystnie oddziaływać. Podmioty te muszą być zawiadomione o wszczęciu postępowania i uczestniczą w postępowaniu na prawach strony, w szczególności mogą składać wnioski dowodowe i mają prawo odwołać się od decyzji o pozwolenie na budowę. Dzięki temu mogą skutecznie bronić swoich praw i interesów.

Zaskarżone przepisy

Wedle zaskarżonych przepisów inwestor, zamiast ubiegać się o pozwolenie na budowę, powinien zgłosić budowę organowi administracji, a ten w ciągu 30 dni powinien zadecydować, czy zgodzić się poprzez aprobatę milczeniem, na rozpoczęcie budowy, jeśli zgłoszenie nie budzi jego zastrzeżeń, czy też w drodze decyzji administracyjnej wnieść sprzeciw. Jeżeli organ nie widzi powodów do wniesienia sprzeciwu (podstawy jego wniesienia są określone w tej ustawie bardzo wąsko) to przez milczenie w ciągu 30 dni, wyraża zgodę na rozpoczęcie budowy. Rejestruje ją i wydaje inwestorowi dziennik budowy, co pozwala rozpocząć roboty budowlane. Istotne jest to, że w tym trybie, o zgłoszeniu budowy nie są informowani właściciele sąsiednich nieruchomości, nie tylko prywatni, ale także podmioty publiczne. O inwestycji często mogą dowiedzieć się dopiero, gdy zauważą prace budowlane na nieruchomości inwestora. Zostają przez to pozbawieni skutecznych instrumentów ochrony swych praw na płaszczyźnie prawa administracyjnego, w tym ochrony sądowoadministracyjnej.

Naruszenie zasady równej ochrony prawa własności

Prezydent zarzucił temu rozwiązaniu naruszenie zasady równej ochrony prawa własności, bez względu na jego podmiot, oraz prawa do sądu. W ocenie Prezydenta, publiczno-prawnej ochrony praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, stosowanej na etapie przed rozpoczęciem budowy, nie zastąpią instrumenty cywilnoprawne, przewidziane w kodeksie cywilnym dla ochrony własności, gdyż co do zasady działają ex post, a nie zapobiegają naruszeniom i są trudne do zastosowania oraz kosztowne. TK podzielił te zarzuty wnioskodawcy.

Wyłączenie kontroli państwa

Inna niekorzystna zarówno dla ochrony interesu prywatnego jak i publicznego zmiana w prawie budowlanym polegała na tym, że bardzo wiele różnych obiektów budowlanych, które w obecnym stanie prawnym wymagały zgłoszenia budowy, a niektóre nawet uzyskania pozwolenia na budowę nowela uwolniła nawet spod obowiązku zgłoszenia, co oznaczałoby wyłączenie jakiejkolwiek kontroli państwa.

Rozstrzygnięcie Trybunału

Powyższe zmiany w procesie inwestycyjnym, potraktowane łącznie, z uwzględnieniem także rezygnacji z instytucji pozwolenia na użytkowanie, Trybunał uznał za zagrożenie zarówno dla interesu publicznego, wyrażającego się w istnieniu właściwego ładu przestrzennego, ochronie środowiska i harmonijnym współżyciu obywateli jak i prywatnego interesu sąsiadów inwestora. Ocenił je także jako wyzbycie się przez organy państwa prawnych instrumentów oddziaływania na procesy inwestycji i odpowiedzialności za kształtowanie ładu przestrzennego i krajobrazu.

Za niezgodny z art. 2 konstytucji, w części w jakiej dotyczy on zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą dookreśloności prawa uznał też Trybunał art. 33 ust. 2 noweli, który przewidywał zalegalizowanie z mocy prawa (bez przeprowadzenia postępowania w tej sprawie) wszystkich samowoli budowlanych, wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., o ile tylko nie było w związku z nimi prowadzone postępowanie administracyjne. W ocenie Trybunału ten tryb legalizacji uniemożliwia uwzględnienie indywidualnych okoliczności dotyczących samowoli budowlanej i uwzględnienie interesu publicznego i interesu osób trzecich. Narusza też zaufanie praworządnych obywateli do państwa, które zdecydowało się w ten sposób premiować zachowania niezgodne z prawem.

Umorzenie w zakresie wzorca z art.1 Konstytucji

Wnioskodawca w odniesieniu do grupy przepisów nowelizacji, dotyczących likwidacji pozwolenia na budowę i zastąpienia go zgłoszeniem, zwolnienia wielu rodzajów budów nawet z obowiązku zgłoszenia, oraz rezygnacji z instytucji pozwolenia na użytkowanie wskazał jako wzorzec konstytucyjny – obok art. 2 – także art. 1 konstytucji stanowiący: „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Zdaniem wnioskodawcy, z postanowienia tego wynika, iż: „relacja między państwem a obywatelem powinna być oparta na traktowaniu obywatela przez państwo z odpowiednim szacunkiem, gwarantowania jego wolności i praw, umacniając tym samym jego zaufanie do państwa i postrzeganie tego państwa jako dobra wspólnego”. Wnioskodawca uznał, że wejście w życie kwestionowanej regulacji stanowiłoby wyraźne zagrożenie dla ładu przestrzennego w Polsce i walorów środowiska naturalnego, a także dla ładu społecznego i harmonijnego współżycia obywateli w społecznościach lokalnych przez brak odpowiedniego wyważenia interesu publicznego, interesów indywidualnych oraz interesów indywidualnych różnych podmiotów. Trybunał umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym tego wzorca uznając, że ocena zaskarżonych przepisów według niego jest zbędna, skoro zostały one już uznane za niezgodne ze wzorcem bardziej szczegółowym, jakim jest art. 2 konstytucji.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą była sędzia TK Teresa Liszcz. Zdanie odrębne do wyroku w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie wzorca z art. 1 konstytucji zgłosił sędzia TK Zbigniew Cieślak.

RO/źródło: TK

Zobacz także:

TK orzekł w sprawie świadczeń rodzinnych dla rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi

TK: Surowość kary orzekanej wobec prawników w postępowaniu lustracyjnym niekonstytucyjna