W dyskusji nad kondycją instytucji planowania przestrzennego w Polsce coraz częściej przewija się temat, rzekomo, wymaganej przepisami prawa zgodności decyzji o warunkach zabudowy (dalej WZ-ka) ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej studium). Odnoszę wrażenie, że rzeczowe argumenty prawne w tej dyskusji zostały zastąpione bezrefleksyjnie powtarzanymi ogólnikami. Zatarła się granica pomiędzy tym, co w przepisach obecnie jest, a tym, co wedle niektórych, być powinno.

Pominięty przepis

Mocnym akcentem w tej dyskusji jest wyrok NSA w Warszawie z 6 sierpnia 2009 r. (II OSK 1250/08; LEX nr 552846; dalej wyrok). Moim zdaniem wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.z.p.), dokonana w tym wyroku, jest błędna. Sąd stwierdził w nim, że ustalenia WZ-ki powinny być zgodne z ustaleniami studium, a co za tym idzie, niedopuszczalne jest wydanie WZ-ki w sprzeczności ze studium. W uzasadnieniu czytamy: „Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 54-60). [Krytykowana] wykładnia (...) byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją”.

Kluczowy dla całego zagadnienia jest przepis art. 9 ust. 4 u.z.p., pominięty w uzasadnieniu wyroku, w następującym brzmieniu: „Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych”. Literalne brzmienie przepisu art. 9 ust. 4 u.z.p. wskazuje, że ustalenia studium wiążące są dla organów gminy tylko przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej plan miejscowy). Skoro ustawodawca wyraźnie stwierdza, że owo związanie następuje tylko w ramach sporządzania planów miejscowych, to oczywiste jest, że w pozostałych przypadkach organy gminy nie są związane ustaleniami studium. Do takich przypadków musimy zatem zaliczyć postępowania administracyjne o wydanie WZ-ki, prowadzone przez wójta, burmistrza, prezydenta, będącego organem gminy właśnie. Powyższą interpretację, odwołująca się do literalnego brzmienia przepisu, określa się mianem wykładni językowej.

Wykładnia systemowa

Jak już wspomniałem, w uzasadnieniu wyroku NSA pominął zupełnie przepis art. 9 ust. 4 u.z.p., a zatem uznał, iż jego literalne brzmienie nie jest rozstrzygające dla rozważań prowadzonych w ramach uzasadnienia (odszedł od wykładni językowej). Powstaje zatem pytanie, reguły jakiej wykładni zostały tam zastosowane. Zgodnie z opinią sądu uznanie, że ustalenia WZ-ki mogą być sprzeczne z ustaleniami studium, oznaczałoby niezgodność z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego (dalej zasady ZP) i zasadą demokratycznego państwa prawnego. Taka wykładnia, jak czytamy w uzasadnieniu, jest niedopuszczalna, gdyż narusza konstytucję.

Odwołanie się w wyroku do wzmiankowanych zasad oznacza, że sąd zastosował tzw. wykładnię systemową, której reguły nakazują dokonywać interpretacji przepisów zgodnie z zasadami prawnymi, w tym z powołanymi zasadami ZP i zasadą demokratycznego państwa prawnego. Należy stwierdzić, że jedną z naczelnych reguł ich interpretacji jest reguła pierwszeństwa wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni, w tym wykładnią systemową. Wprawdzie w wyjątkowych przypadkach można odstąpić od wspomnianej zasady, jednak nie występują one w ramach analizowanego zagadnienia. A zatem sąd nie powinien był zastosować wykładni systemowej art. 9 ust. 4 u.z.p., lecz wykładnię językową. Oznacza to, że błędna jest teza zawarta w wyroku, wedle której ustalenia WZ-ki nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium.

Dotyczy rady gminy

Odnosząc się do dotychczasowego orzecznictwa sądowego, wypada zauważyć, że wspiera ono tezę o związaniu postanowieniami studium tylko rady gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, nie zaś organu wykonawczego gminy przy wydawaniu WZ-ek (wyrok NSA w Warszawie z 30 października 2006 r.; II OSK 1294/07, LEX nr 516797; wyrok WSA w Krakowie z 12 maja 2009 r.; II SA/Kr 348/09). W orzeczeniach tych słusznie podnosi się, że studium nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i dlatego nie może być podstawą wydania WZ-ki czy decyzji odmownej, stanowiącej o prawach i obowiązkach jej adresata. Takie stanowisko prezentowane jest też w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów.

Oczywiście, można się spierać, czy ustalenia WZ-ki powinny być zgodne z ustaleniami studium, ale ów spór powinien toczyć się jedynie na płaszczyźnie proponowanych zmian legislacyjnych. Innymi słowy, jeśli już zwolennicy zgodności WZ-ek z ustaleniami studium zamierzają zmienić istniejący stan rzeczy, to właściwą metodą nie jest wywodzenie z obowiązujących przepisów treści, które w nich zawarte nie są, lecz nowelizacja przepisów owe treści zawierająca. Powstaje jednak pytanie, czy takie podnoszenie rangi studium jest zabiegiem pożądanym z punktu widzenia spójności systemu planowania przestrzennego w Polsce, ale to już temat na inną dyskusję. Więcej komentarzy na blogu „Prawo BudowlaneBlog”: www.akademiaprawabudowlanego.pl/blog.

Podstawa prawna

Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.).