Kiedy jednostki samorządu terytorialnego ponoszą odpowiedzialność cywilną za szkody wyrządzone innym osobom? Czy odpowiedzialność samorządu wchodzi w grę, gdy podczas festynu, którego jest on organizatorem, zawala się konstrukcja sceny i jego uczestnicy doznają obrażeń? Czy samorządy mogą ubezpieczać się od następstw nieszczęśliwych wypadków?
Zasady odpowiedzialności podmiotów publicznych, w tym jednostek samorządu terytorialnego, zostały uregulowane w kodeksie cywilnym. Przede wszystkim przepisy ustawowe przewidują, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego albo inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa (art. 417 kodeksu cywilnego). Powołany przepis przewiduje odpowiedzialność deliktową jednostek samorządowych. Prawo cywilne przewiduje jeszcze inny rodzaj odpowiedzialności, tzn. kontraktową. Rozróżnienie to przeprowadza się w zależności od źródła powstania zobowiązania. W pierwszym przypadku jest nim czyn niedozwolony, w drugim natomiast niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy. Równocześnie jeżeli szkoda jest wynikiem działań o charakterze niewładczym, to odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego ukształtowana jest na podstawie ogólnych zasad odpowiedzialności kontraktowej lub deliktowej przewidzianych w kodeksie cywilnym. Przykładowo, w ramach odpowiedzialności deliktowej gmina może ponosić odpowiedzialność na zasadzie ryzyka. Sytuacja tak będzie miała wówczas, gdy szkoda powstanie na skutek oderwania się części budowli lub jej zawalenia się, a gmina będzie posiadaczem samoistnym budowli, czyli podmiotem władającym budowlą jak właściciel (art. 434 k.c.) Tak jak każdy podmiot stosunków cywilnopranych z przedstawionej odpowiedzialności gmina może się zwolnić, jeżeli wykaże, że oderwanie się części budowli lub zawalenie się jej nie wynikło ani z braku utrzymania budowli w należytym stanie, ani z wady w budowie. Podkreślenia wymaga fakt, że pojęcie budowli należy rozumieć szeroko, a jej charakter może być bardzo różny. Może to być nawet konstrukcja sceny lub miejsca do wystąpień. Bez wątpienia jest nią budynek, w którym siedzibę ma dana jednostka samorządu terytorialnego. Warto wskazać, że jeżeli gmina nie wykaże przesłanek wyłączających jej odpowiedzialności, solidarnie z nią za szkodę odpowiadają osoby, które umyślnie lub przez niedbalstwo spowodowały zawalenie się budynku lub oderwanie się jego części. Równocześnie gmina nie ma możliwości uchylenia się od odpowiedzialności przez to, że wykaże, iż nie ponosi winy, ani za istnienie wady konstrukcyjnej budowli, ani za utrzymywanie jej w należytym stanie.
Jednostki samorządu terytorialnego ponoszą również odpowiedzialność za działalność placówek oświatowych, które prowadzą. Z powszechnie obowiązujących przepisów wynika, że organ prowadzący szkołę, np. powiat czy województwo, musi zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki nauki. Zatem w przypadku wyrządzenia szkody z przyczyn leżących po stronie gminnej placówki oświaty odpowiedzialność ponosi jednostka samorządu terytorialnego i nie może się od niej skutecznie uchylić.
Oczywiście, aby zminimalizować dolegliwość finansową związaną z wyrządzeniem szkody, gminy mogą zawrzeć umowę ubezpieczenia. Zawieranie przez samorządy umów ubezpieczenia musi być jednak dostosowane do procedur przewidzianych w ustawie – Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z kodeksową definicją przez umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej ubezpieczyciel zobowiązuje się do zapłacenia określonego w umowie odszkodowania za szkody wyrządzone osobom trzecim, wobec których odpowiedzialność za szkodę ponosi ubezpieczający albo ubezpieczony (art. 822 par. 1 k.c.). Przedmiotem ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej w przypadku gminy jest zatem odpowiedzialność gminy za szkody wyrządzone osobom trzecim. Jest to więc ubezpieczenie odpowiedzialności gminy za wyrządzenie szkody opartej na zasadzie winy lub na zasadzie ryzyka. Nie wyklucza to również objęcia ubezpieczeniem odpowiedzialność umownej gminy.
Andrzej Król, radca prawny