Czy jednostki samorządu terytorialnego pełnią funkcję organu koncesyjnego? Czy mogą kontrolować prowadzoną przez przedsiębiorców działalność? Dlaczego i w jakim zakresie swoboda działalności gospodarczej podlega ograniczeniom?
Zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie reglamentacji przedsiębiorczości określone są w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej oraz w licznych ustawach odrębnych. Przepisy te jednak nie przyznają jednostkom samorządowym zbyt wielu obowiązków w tej dziedzinie, pozostawiając tę problematykę w gestii administracji rządowej.
Organami wykonującymi zadania wymienione w art. 76 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej są w zależności od szczebla jednostki: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa.
Reglamentacja to nic innego jak tzw. system koncesji i zezwoleń, czyli zbiór przepisów dotyczących ograniczenia swobody działalności gospodarczej ze względu na szczególny jej przedmiot. Do narzędzi tego systemu zaliczamy koncesjonowanie (objętych jest nim sześć rodzajów działalności gospodarczej), działalność regulowana (20 rodzajów) oraz uzyskanie zezwolenia, licencji lub zgody (34 rodzajów).
Ustawa nie definiuje pojęcia koncesji wprost, wskazuje jedynie sytuacje i sposoby ich wprowadzania. Przede wszystkim mają one zastosowanie w dziedzinach działalności gospodarczej mających szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo inny ważny interes publiczny. Uważa się ją za wyjątek, swoistą konieczność, gdyż zasadą jest wykonywanie działalności gospodarczej bez reglamentacji. Niedopuszczalne jest wprowadzenie koncesji innych niż wymienione w ustawie. Organem koncesyjnym jest organ administracji publicznej, upoważniony na podstawie ustawy zarówno do jej udzielania, jak i odmowy, a także do zmiany i jej cofanięcia. Wszystkie te czynności dokonywane są w drodze decyzji administracyjnej. Organy właściwe w sprawach określonych koncesji określają poszczególne ustawy (np. Prawo geologiczne i górnicze, ustawa o radiofonii i telewizji, Prawo lotnicze). Udziela się jej na okres od 5 do 50 lat.
Działalność regulowana jest formą „złagodzonej” reglamentacji działalności gospodarczej, a jej podjęcie wymaga jedynie wpisu do rejestru. O tym, czy dany jej rodzaj jest działalnością regulowaną, rozstrzyga przepis ustawy, a nie domniemanie czy uznanie organu.
Przedsiębiorca może prowadzić firmę w powyższym zakresie, jeśli spełnia określone ustawą warunki (i uzyska wpis do rejestru).
Natomiast w przypadku systemu zezwoleń, licencji lub zgody na dopuszczenie przedsiębiorcy do wykonywania określonej działalności następuje po uprzednim stwierdzeniu, że przedsiębiorca spełnia warunki jej wykonywania (określone przepisami prawa).
Zezwolenie nie nadaje więc przedsiębiorcy nowych praw, lecz stwierdza, że nie ma przeszkód w podjęciu i wykonywaniu działalności przez ubiegającego się o zezwolenie.
Organy pełniące funkcję organów koncesyjnych (wydających licencje czy zezwolenia) są na ogół wyposażone w kompetencje kontrolne w zakresie swego działania. Jej przedmiotem jest przede wszystkim ocena korzystania z koncesji i zezwoleń (w przypadku negatywnej oceny organ może zastosować kary pieniężne czy nawet cofnąć koncesję), a także prowadzenie odpowiednich rejestrów podmiotów prowadzących reglamentowaną działalność.
Reglamentacja działalności gospodarczej jest niewątpliwie poważnym ograniczeniem zasady wolności gospodarczej. Usprawiedliwieniem tego ograniczenia ma być ochrona najważniejszych interesów państwa i obywateli. Jednak gdy przyjrzymy się liście 60 rodzajów takiej działalności, trudno oprzeć się wrażeniu, że w niektórych przypadkach powody te są zupełnie inne.
Michał Bonowicz
radca prawny, Chałas i Wspólnicy Kancelaria Prawna, oddział w Toruniu