Usługi związane z chowaniem zmarłych dzielą się na usługi cmentarne, które polegają na utrzymywaniu cmentarza komunalnego i wykonywaniu czynności zarządcy, oraz na usługi pogrzebowe. Czy gmina może mieć monopol na wykonywanie obydwu kategorii tych usług?
Monopol gminy na utrzymanie i zarządzanie cmentarzami komunalnymi jest zagwarantowany przez prawo, m.in. w ustawach o cmentarzach oraz samorządzie gminnym. Usługi związane z chowaniem zmarłych muszą być świadczone w sposób nieprzerwany i powszechnie dostępny, dlatego właśnie nadzór nad cmentarzami powierzono gminom. O ile rynek usług cmentarnych nie jest, bo nie może być konkurencyjny, o tyle rynek usług pogrzebowych powinien już taki być. Ważne jest przy tym, aby gmina, mając wyłączność na wykonywanie powierzonych zadań, nie wykorzystywała swojej pozycji. Administrując cmentarzem komunalnym, gmina ma możliwość określania warunków funkcjonowania i prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców wykonujących usługi pogrzebowe, w tym również podległe sobie spółki komunalne. Innymi słowy, może konkurencję na tym rynku sztucznie reglamentować. Zgodnie z ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów zakazane jest zarówno ograniczanie dostępu do rynku, jak i stwarzanie przedsiębiorcom mniej korzystnych warunków funkcjonowania na nim niż w warunkach niezakłóconej konkurencji. Mimo że gmina jest jednostką samorządu terytorialnego, to jednak w świetle prawa ochrony konkurencji traktowana jest jako przedsiębiorca.
Przedsiębiorstwa komunalne często odpierają zarzuty prywatnych przedsiębiorców i twierdzą, że nie ograniczają dostępu do rynku usług pogrzebowych. Kiedy gmina faktycznie staje się monopolistą w tym zakresie?
Jak już wspomniałam, gmina jest tutaj prawnym monopolistą. Może także przekazać realizację swoich ustawowych zadań innym podmiotom, np. zakładom komunalnym czy organizacjom pozarządowym – w takim przypadku zajmują one również pozycję monopolistyczną. Praktyka Urzędu pokazuje, że także wówczas dochodzi do nadużywania pozycji dominującej. Przykład? Ostatnio wydaliśmy decyzję w sprawie Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych z Wałbrzycha. Jak ustaliliśmy, spółka ta nie jest tylko administratorem trzech cmentarzy komunalnych w Wałbrzychu, ale prowadzi także własny zakład pogrzebowy. I to właśnie jego pracownicy wykonywali niemal wszystkie usługi kopania grobów na zarządzanych przez Zakład cmentarzach. Od roku 2006 odbyły się tam 2192 pochówki, z czego tylko trzy groby wykopali prywatni przedsiębiorcy. W ten sposób administrator, wykorzystując swoją pozycję rynkową, nie tylko uniemożliwił wykonywanie usług innym przedsiębiorcom, ale pozbawił także konsumentów możliwości swobodnego wyboru usługodawcy. Jak widać, prawo konkurencji na cmentarzach należących do gminy łamią same gminy, spółki komunalne, a także zarządzające nimi parafie. Mamy tego świadomość, dlatego staramy się edukować jednostki samorządu terytorialnego, organizując m.in. szkolenia przybliżające zasady prawa antymonopolowego czy wydając publikacje, które są dystrybuowane wśród zainteresowanych.
Na czym polegają najczęściej bezprawne praktyki przedsiębiorstw komunalnych, które ograniczają konkurencję na rynku usług pogrzebowych?
Gminy, świadcząc całość lub dużą część usług, ograniczają dostęp do rynku lokalnym przedsiębiorcom lub narzucają uciążliwe warunki prowadzenia działalności. Czasem poprzez zaniechanie czynności, do których są zobowiązane, utrudniają wręcz rozwój lokalnego rynku. Praktyki takie jak: faworyzowanie niektórych przedsiębiorców, uniemożliwianie kopania grobu, obciążanie tylko innych firm opłatą za wjazd na teren cmentarza, rezerwowanie atrakcyjnych miejsc wyłącznie dla klientów danego przedsiębiorstwa – były i nadal są przedmiotem postępowań Urzędu. Są też przykłady bardzo uciążliwych praktyk, jak np. Zielonogórskich Zakładów Usług Miejskich. Nakładały one obowiązek podawania nazwisk pracowników, którzy będą wykonywać konkretne usługi pogrzebowe z 24-godzinnym wyprzedzeniem. Zakazywały także innym firmom używania do obsługi pogrzebów własnych karawanów – musieli oni odpłatnie wynajmować pojazdy od zakładu komunalnego. Wielokrotnie interweniujemy także wtedy, gdy gmina, będąca właścicielem wszystkich cmentarzy komunalnych na jej terenie, powierza administrowanie nimi prywatnemu przedsiębiorcy, który jest również właścicielem zakładu pogrzebowego. Tym samym nie tylko dominuje on na rynku usług cmentarnych, ale także pogrzebowych. Przedmiotem postępowania Urzędu było także pobierane przez Gminę Wrocław – Zarząd Cmentarzy Komunalnych różnych opłat za usługę kremacji w zależności od tego, czy poddawane jej były zwłoki mieszkańca gminy. W ten sposób gmina chciała „zachęcić” mieszkańców do korzystania z usług lokalnych przedsiębiorców. Żadna z zachęt nie może jednak odbywać się kosztem innych uczestników rynku.
Jakie konsekwencje ma ograniczanie dostępu do rynku usług cmentarnych?
O naruszeniach konkurencji jest głośno, gdy wynikają z zachowań dużych, powszechnie znanych przedsiębiorców. Nieprawidłowości na rynkach lokalnych, choć są niewidoczne z punktu widzenia całej gospodarki, są bardzo uciążliwe dla społeczności lokalnych. Skutkiem nadużywania pozycji dominującej na cmentarzach może być zawyżanie cen pogrzebu i brak dbałości o odpowiednią jakość usług. Ponadto w warunkach zakłóconej konkurencji kompleksową usługę można uzyskać tylko od jednego przedsiębiorcy. Skutki odczuwalne są także dla innych przedsiębiorców – gminy, przyznając prawo do wykonywania usług na cmentarzu tylko jednej firmie, pozwalają jej na osiąganie korzyści kosztem konkurentów. Ustawa antymonopolowa zapewnia przedsiębiorcom swobodę konkurowania, a jej wyeliminowanie przez np. zarządcę komunalnego cmentarza zapobiega ukształtowaniu się warunków niezbędnych dla powstania i rozwoju konkurencji. Takie praktyki godzą nie tylko w samą konkurencję, ale i w klientów, którzy skazani są na usługi tylko jednej firmy.
Co mogą zrobić przedsiębiorcy, którzy muszą dostosowywać się do zasad narzuconych przez gminę. Jakie konsekwencje grożą jednostce samorządu za stosowanie nieuczciwych praktyk?
Jeśli stosowane przez gminy, spółki komunalne praktyki są niezgodne z prawem antymonopolowym, powinno się ten fakt zgłosić Urzędowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Każde wpływające do nas zawiadomienie analizujemy i jeżeli są podstawy – podejmujemy odpowiednie działania.
Gminy i spółki komunalne w świetle ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów są przedsiębiorcami. W związku z tym, jeżeli nie przestrzegają przepisów antymonopolowych, narażają się na kary do 10 proc. ubiegłorocznego przychodu. Nakładając karę finansową, bierzemy pod uwagę szereg czynników – przede wszystkim okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Oczywiście, od każdej decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Jednym z priorytetów Urzędu jest zwiększenie konkurencyjności na rynkach lokalnych. Dlatego nakładane przez nas kary będą coraz surowsze. Można ich jednak uniknąć, współpracując z Urzędem w trakcie postępowania i dobrowolnie zmieniając kwestionowane praktyki. W przyszłym roku przypada 20. rocznica powstania Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. To moim zdaniem wystarczająco długi czas, aby wszyscy przedsiębiorcy, w tym gminy, poznali zasady prawa antymonopolowego.
Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel,
prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, doktor nauk prawnych, wykładowca prawa wspólnotowego oraz antymonopolowego na Uniwersytecie Warszawskim, w Szkole Głównej Handlowej, Krajowej Szkole Administracji Publicznej w Warszawie oraz Wyższej Szkole Administracji Publicznej w Ostrołęce
