Nowa ustawa o finansach publicznych zakłada wprowadzenie indywidualnych wskaźników zadłużenia w samorządach za trzy lata. W jaki sposób przez ten okres samorządy powinny przygotować się do tej zmiany? Co powinny zmienić w swoich budżetach, jak powinny zmienić swoją politykę zarządzania długiem?
Nowa ustawa o finansach publicznych zakłada wprowadzenie za trzy lata indywidualnych wskaźników zadłużenia w samorządach. Okres ten samorządy powinny poświęcić na przegląd dotychczasowej polityki zadłużenia oraz przeprowadzenie symulacji wielu jej elementów, tak aby z wyprzedzeniem podjąć odpowiednie działania dostosowawcze.
Zastosowana w nowym wskaźniku limitującym zadłużenie idea obliczania powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku nadwyżki bieżącej, potrzebnej do obsługi zobowiązań, jest podobna do podejścia stosowanego przez instytucje finansowe przy ocenie zdolności kredytowej. Jednakże ze względu na historyczny charakter oraz zjawisko opóźnienia występujące pomiędzy stanem gospodarki a sytuacją finansową – zwłaszcza w przypadku samorządów dużych miast z relatywnie mniejszym udziałem w dochodach subwencji i dotacji z budżetu państwa – nowy wskaźnik jest bardziej wrażliwy na cykl koniunkturalny. W przypadku prognozowanego obniżenia podstawowych dochodów samorządów może to znacznie ograniczyć ich zdolność do przestrzegania tego wskaźnika w latach po zakończeniu spowolnienia gospodarczego. W praktyce dekoniunktura może zmusić władze samorządowe do redukcji planów inwestycyjnych przewidzianych na najbliższe lata lub poszukiwania dodatkowych źródeł dochodów bieżących np. poprzez rozszerzenie bazy dochodowej. Ze względu na dużą skalę tzw. kosztów sztywnych samorządy mają ograniczoną możliwość dokonywania radykalnych cięć w wydatkach bieżących.
W wielu przypadkach nowy wskaźnik jest bardziej rygorystyczny od klasycznej oceny zdolności kredytowej oraz dotychczas obowiązujących limitów zadłużenia. Spowodowane jest to podwójnym liczeniem kosztów obsługi zadłużenia, brakiem możliwości zaliczenia nadwyżki budżetowej z lat ubiegłych i wolnych środków do liczonej, zgodnie z nowym wzorem wskaźnika uśrednionej nadwyżki z ostatnich trzech lat oraz bardzo dużą wrażliwością wskaźnika na dokonywanie jednorazowych spłat zadłużenia.
Trzeba również pamiętać, że nowy wskaźnik pozwala samorządom na relatywnie większą skalę zadłużenia w okresie, gdy realizowane są duże wpływy ze sprzedaży majątku, wpływa natomiast niekorzystnie na jego możliwą obsługę w sytuacji, gdy dochody majątkowe ulegają radykalnemu zmniejszeniu. Samorządy będą musiały zachować szczególną ostrożność przy planowaniu maksymalnego wykorzystania nowego wskaźnika. Po okresie prosperity charakteryzującym się dużymi wpływami ze sprzedaży majątku najczęściej przychodzi niespodziewane spowolnienie gospodarcze i załamanie w dochodach z tego tytułu. Brak zgromadzonej na odpowiednim poziomie rezerwy środków może doprowadzić w takiej sytuacji do przekroczenia nowego wskaźnika, a w konsekwencji do problemów z uchwaleniem przez organ stanowiący budżetu na kolejny rok.
Ponadto nowy wskaźnik skłaniać będzie samorządy do rozkładania spłat pożyczonego kapitału na jak najdłuższy okres, co w warunkach kryzysu na rynkach finansowych może być obarczone bardzo wysokimi kosztami, a niekiedy wręcz niemożliwe z uwagi na ograniczone możliwości instytucji finansowych.
Nowa ustawa podobnie jak dotychczas obowiązująca pozwala na skorzystanie z wyłączenia z nowego wskaźnika zobowiązań zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację inwestycji finansowanej z udziałem środków unijnych. Ma to jednakże sens jedynie w przypadku konieczności zniwelowania początkowego wysokiego zadłużenia zaciągniętego w celu realizacji takiej inwestycji. Ze względu na efekt zwiększenia wykorzystania limitu wskaźnika, który występuje po zakończeniu tej inwestycji, samorząd będzie zmuszony do dokonania spłat dotychczasowego zadłużenia w podobnej wysokości jak otrzymywane środki unijne, jeśli w wyniku doliczenia do dochodów tych środków nie będzie powstawała nadwyżka.
Również ze względu na wyłączenie obligacji przychodowych z nowego wskaźnika w okresie najbliższych trzech lat samorządy powinny poświęcać więcej uwagi wykorzystaniu tego instrumentu, zwłaszcza w tych obszarach, gdzie jest on możliwy do zastosowania.
BOGDAN NAWROCKI, naczelnik Wydziału Polityki Zadłużenia, Urząd m.st. Warszawy