W myśl art. 5 par. 1 pkt 1 ustawy uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ I instancji. Przepis ten formułuje zasadę, jakie podmioty będą wierzycielami w egzekucji administracyjnej.

Powstanie obowiązku

Egzekwowane obowiązki określane są najczęściej w indywidualnych aktach administracyjnych (decyzje lub postanowienia). Zdarza się jednak, że przepisy prawa dla określania aktu używają określeń innych niż decyzja czy postanowienie (np. mówią o uchwałach, wezwaniach, orzeczeniach). Dla przykładu można podać art. 211 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 241, poz. 2416 ze zm.), który używa sformułowania wezwania wójta lub burmistrza do wykonania świadczeń, którym nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Należy przyjąć, że akty zawierające rozstrzygnięcia indywidualne, wydawane na podstawie prawa powszechnie obwiązującego, podlegają egzekucji administracyjnej, mimo że nie noszą nazwy decyzji czy postanowień.

Egzekucję administracyjną stosuje się również, ale raczej wyjątkowo, gdy obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, bez potrzeby konkretyzacji tych przepisów w drodze aktu indywidualnego. Przykładem może być obowiązek (o charakterze niepieniężnym) wynikający z art. 31b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1594 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wójt (burmistrz) może zarządzić ewakuację z obszarów bezpośrednio zagrożonych w przypadku klęski żywiołowej. Obowiązek wynika wówczas bezpośrednio z przepisów prawa miejscowego.

Pozycja prawna wierzyciela

Wierzyciel znajduje się na przeciwstawnej do zobowiązanego pozycji, co pozornie przypomina układ stosunków cywilnoprawnych. Działania wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego interesu wierzyciela. Dla sądowego postępowania egzekucyjnego charakterystyczna jest zasada dyspozycyjności, która polega na tym, że wierzyciel rozporządza procesem.

W egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym natomiast wierzyciel ma obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Wynika to bowiem z art. 6 ustawy. Chociaż przysługują mu prawa strony pełni on przede wszystkim rolę organu administracji publicznej. Może on odstąpić od wystawienia tytułu wykonawczego i wniosku o wszczęcie egzekucji jedynie wówczas, gdy uzasadnia to wzgląd na interes ogólny lub ważny interes strony.

Z zobowiązanym co do zasady łączy wierzyciela stosunek administracyjnoprawny. Potwierdza to też możliwość wydawania przez niego postanowień (art. 17 par. 1 ustawy). Akt ten dotyczy rozstrzygania i zajmowania stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel wydaje np. postanowienie w sprawie wyrażenia zgody na zwolnienie składników majątkowych spod egzekucji (art. 13 ustawy) oraz postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów (art. 34 par. 1 i 2 ustawy).

Wierzyciel może się znaleźć w podwójnej roli: kiedy występuje jako podmiot inny niż organ egzekucyjny oraz w sytuacji, kiedy pełni jednocześnie funkcję organu egzekucyjnego.

W pierwszym przypadku, tj. kiedy występuje w postępowaniu obok organu egzekucyjnego, w postępowaniu będzie posiadał takie uprawnienia i obowiązki, jakie przysługują organowi oraz stronie. Wówczas będzie wysyłał zobowiązanemu upomnienie (art. 15 ustawy), wystawiał tytuł egzekucyjny (art. 26 ustawy) itp. Ponadto będzie korzystał z takich uprawnień, jak składanie zażaleń na niektóre postanowienia (art. 34 ustawy), żądanie zawieszenia postępowania (art. 56 ustawy) itp.

W sytuacji, kiedy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, pewne jego uprawnienia stają się bezprzedmiotowe (np. nie będzie składał środków odwoławczych od swych rozstrzygnięć), inne zaś przejdą na organ egzekucyjny (np. organ egzekucyjny będzie wystawiał tytuł wykonawczy). Określone obowiązki wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym normują przepisy rozporządzenia ministra finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 137, poz. 1541 ze zm.).