Prawo wspólnotowe pochodne (stanowione przez organy Unii Europejskiej) jest stosowane w Polsce bezpośrednio, a w przypadku kolizji ma ono pierwszeństwo przed prawem krajowym. Praktyką legislacyjną jest, że prawodawca unijny stanowiąc przepisy prawa pochodnego, wprowadza nakazy i zakazy określonych zachowań, a nie ustala kar za ich naruszenie, odsyłając w tym zakresie do prawa krajowego każdego z państw członkowskich. Bywa, że prawodawca krajowy spóźni się z ustaleniem kar i wówczas powstaje luka prawna polegająca na tym, że przepis ustanawiający nakaz lub zakaz obowiązuje, ale nie istnieje norma prawna, która przewidywałaby sankcję za jego naruszenie. Teoretycznie osoby, które dopuszczą się naruszenia takiego niesankcjonowanego przepisu, nie powinny z tego tytułu ponieść negatywnych konsekwencji. Praktyka jednak pokazuje, że organy administracji potrafią tak zinterpretować obowiązujące prawo, żeby nałożenie kary, mimo ewidentnego braku podstawy prawnej, uzasadnić.
Rozporządzenie a umowa międzynarodowa
Problem ten pojawił się na gruncie ustawy o transporcie drogowym, która w okresie od 1 maja 2004 r. do 21 grudnia 2005 r. nie przewidywała żadnych sankcji za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych - prawodawca uzupełnił tę lukę dopiero 21 grudnia 2005 r. W tym okresie obwiązywały już w Polsce przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 oraz Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 dotyczące czasu pracy kierowców oraz urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, które nakładały na prawodawcę krajowego obowiązek ustalenia kar za naruszenie ich przepisów. Za naruszenie przepisów tych rozporządzeń organy inspekcji transportu drogowego nakładały mandaty karne na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, który przewidywał karę za naruszenie przepisów umów międzynarodowych. Problem jednak w tym, że z punktu widzenia przepisów konstytucji umowy międzynarodowe i rozporządzenia wspólnotowe to dwa różne źródła prawa, których nie wolno ze sobą utożsamiać. O ile pierwsze są aktem woli umawiających się państw, o tyle drugie wydaje Unia Europejska jako organizacja międzynarodowa, której umową międzynarodową przekazano kompetencję do stanowienia prawa w niektórych dziedzinach.
Zgodnie z powszechnie uznawaną regułą wykładni przepisów przewidujących kary nie wolno interpretować rozszerzająco. Wydaje się zatem, że skoro przepis przewidywał karę za naruszenie umowy międzynarodowej, nie można było tej kary nałożyć w sytuacji, gdy naruszone zostało rozporządzenie wspólnotowe.
Rozbieżność orzecznictwa
Przedsiębiorcy, którzy z niekorzystną dla nich interpretacją przepisów nie mogli się pogodzić, dochodzili swych praw na drodze sądowoadministracyjnej. Kilka tego rodzaju spraw znalazło swój finał przed NSA.
W trzech z nich (sygn. akt I OSK 1261/05, I OSK 1319/05 oraz I OSK 1323/05) sąd przyznał rację skarżącym, stwierdzając, że rozporządzenia wspólnotowe są źródłami prawa innymi od umów międzynarodowych, a w konsekwencji nakładanie kar za ich naruszenie na podstawie przepisu przewidującego możliwość nałożenia kary za naruszenie przepisu umowy międzynarodowej jest przejawem niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej przepisu o charakterze penalizacyjnym.
W trzech kolejnych sprawach (sygn. akt I OSK 697/06, I OSK 652/06 oraz I OSK 627/06) NSA wycofał się z zajętego wcześniej stanowiska i stwierdził, iż rozporządzenia wspólnotowe wydane przed 1 maja 2004 r. stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny, a zatem są umowami międzynarodowymi. Swoje wywody sąd uzupełnił tym, iż zgodnie z art. 91 ust. 3 konstytucji w przypadku kolizji z ustawami rozporządzenia wspólnotowe mają pierwszeństwo.
Wydaje się, iż prawidłowy był pogląd wyrażony przez NSA we wcześniejszych orzeczeniach. Kolizja norm prawa krajowego i wspólnotowego zachodzi bowiem wtedy, gdy normy prawa są z sobą niezgodne. W niniejszej sprawie o niezgodności trudno mówić, albowiem przepisy rozporządzeń nakładały jedynie na prawodawcę krajowego obowiązek wprowadzenia kar, z którego to obowiązku prawodawca się nie wywiązał. Stanowisko, iż rozporządzenia wspólnotowe są częścią Traktatu Akcesyjnego, wydaje się natomiast zbyt daleko idące, albowiem to, iż rozporządzenia wspólnotowe obowiązują na podstawie Traktatu Akcesyjnego, nie oznacza jeszcze, iż są jego integralną częścią.
Niebezpieczny precedens
Opisane rozbieżności w orzecznictwie NSA nie służą interesom przedsiębiorców, którzy powinni mieć pewność co do tego, za co i w jaki sposób mogą zostać ukarani. Pewności tej nie nabiorą, jeżeli organy administracji będą interpretować rozszerzająco przepisy przewidujące możliwość nakładania kar. Biorąc pod uwagę, iż nie jest niczym wyjątkowym, że prawodawca krajowy spóźnia się ze zrealizowaniem obowiązków wynikających z prawa unijnego, można spodziewać się, iż problem tu opisany nie będzie odosobniony. Powołane tu orzeczenia mogą natomiast stanowić niebezpieczny precedens, który będzie wykorzystywany przez administrację w podobnych sprawach.
AGATA LEGAT
prawnik w Kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna w Poznaniu