Aplikację legislacyjną, która uczy urzędników, jak tworzyć prawo, będzie prowadziło Rządowe Centrum Legislacyjne. Odbycie aplikacji powinno zagwarantować pracownikom resortowych służb prawnych szybszy awans zawodowy. Trzeba ujednolicić techniki legislacyjne stosowane w parlamencie, w ministerstwach i przy tworzeniu prawa lokalnego.
Aplikacje legislacyjne dla urzędników, którzy tworzą prawo zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym, będzie prowadziło Rządowe Centrum Legislacyjne. Centrum czuwa nad technicznym kształtem aktów prawnych firmowanych przez Radę Ministrów. Do tej pory aplikacja legislacyjna podlegała Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Aplikację, która trwa rok, ukończyły już 294 osoby. Kolejnych 36 urzędników przygotowuje się do egzaminów, które odbędą się w kwietniu 2009 r. Zainteresowanych tworzeniem prawa zawsze było dwukrotnie więcej niż dostępnych miejsc.
Zapłaci urząd
Odbycie aplikacji gwarantuje pracownikom zatrudnionym w resortowych służbach legislacyjnych możliwość szybkiego awansu. Nauka obejmuje wykłady i konwersatoria oraz zajęcia praktyczne. Aplikanci opracowują pod okiem patronów założenia, projekty aktów prawnych i opinie. Zajęcia teoretyczne prowadzą naukowcy, praktyczne - legislatorzy z wieloletnim doświadczeniem. Największe szanse na przyjęcie mają pracownicy nowo tworzonych urzędów oraz ci, którzy od lat uczestniczą już w tworzeniu prawa.
Aplikacja trwa rok. Kosztuje 14 minimalnych wynagrodzeń za pracę, czyli w tej chwili 15 764 zł. Urząd kierujący aplikanta wpłaca tę kwotę na rachunek RCL.
Ma być lepiej...
Zdaniem absolwentów poprzednich kursów aplikacji legislacyjnej, jak również ich nauczycieli, jakość tworzonych aktów prawnych systematycznie poprawia się. Niestety, nasze Dzienniki Ustaw nie zawsze potwierdzają te optymistyczne spostrzeżenia. Przykładem może być samo rozporządzenie dotyczące aplikacji. Zgodnie z par. 129 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (jest to rodzaj dekalogu dla legislatorów) rozporządzenie można zmienić rozporządzeniem późniejszym. Wtedy jednak tytuł kolejnego rozpoczyna się od zwrotu: zmieniające rozporządzenie w sprawie... Tymczasem we wchodzącym w życie 13 września 2008 r. rozporządzeniu dotyczącym aplikacji legislacyjnej zapomniano napisać zmieniające. Wygląda więc ono tak, jakby było to pierwsze rozporządzenie w tej sprawie.
...ale zdarzają się błędy
Przykładem legislacyjnej niestaranności jest ostatnia nowelizacja ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Co do zasady ustawa zaczyna obowiązywać 20 września 2008 r. Część jej regulacji wchodzi jednak w życie dopiero 31 marca 2009 r. (Dz.U. nr 141, poz. 888). Błąd polega na tym, że nie skoordynowano przepisów wprowadzających możliwość zawieszenia działalności gospodarczej. Dodany art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zacznie obowiązywać jeszcze w tym miesiącu. Natomiast również nowy przepis - art. 27a ust. 2, zgodnie z którym okres zawieszenia rozpoczyna się od dnia złożenia wniosku o wpis tej informacji, wejdzie w życie dopiero 31 marca 2009 r. Praktycy biją na alarm.
- Między 20 września 2008 a 31 marca 2009 r. sąd rejestrowy będzie mógł wpisywać zawieszenie działalności spółek handlowych tylko według oświadczenia tych przedsiębiorców o dacie faktycznego czasowego zaprzestania aktywności, a nie zgodnie z przepisem art. 27a, który nie będzie jeszcze obowiązywał - uważa sędzia Wojciech Łukowski, prezes Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej.
Jacek Krawczyk, wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji, jest jednak zdania, że choć nie są prowadzone żadne badania dotyczące jakości prawa, które mogłaby wykorzystywać jego instytucja, to spada liczba nowelizacji spowodowanych niedoróbkami technicznymi. Jego zdaniem ważna jest także malejąca liczba wyroków Trybunału Konstytucyjnego mówiących o niezgodności ustaw zwykłych z ustawą zasadniczą, w przeliczeniu na liczbę produkowanych aktów oczywiście.
Co wolno legislatorowi
Nie jest rolą urzędników piszących ustawy i rozporządzenia wpływanie na treść tych aktów.
- Nie mamy siły sprawczej, by podjąć ostateczną decyzję - podkreśla dr Jacek Krawczyk. Jeżeli jednak legislator oceni, że propozycja regulacji jest niezgodna z konstytucją, prawem międzynarodowym, albo w ogóle z systemem, a także gdyby rozporządzenie miało kłócić się z ustawą, czy też akt miałby być wewnętrznie sprzeczny, to powinien to zasygnalizować. Na tym jednak kończy się rola urzędnika piszącego prawo i sprawdzającego przygotowane już teksty legislacyjne - dodaje Jacek Krawczyk.
Od pomysłu do aktu
Inicjatorem rządowych aktów jest zazwyczaj minister. Czasem w sformułowaniu projektu pomagają mu komisje, takie jak te przy ministrze sprawiedliwości (np. Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego). To jednak, że większość pomysłów rodzi się w resortach, powoduje, że prawo jest powiązane z programem partii, która sprawuje władzę.
Zarysowane idee zapisywane są w formie planu pracy Rady Ministrów na dany rok.
PLANOWANIE LEGISLACYJNE
Plany legislacyjne dzieli się na kwartały, markując tytuł i kilka zdań mówiących o treści aktu. Potem urzędnicy konkretnego resortu przygotowują projekt, uzasadnienie i ocenę skutków regulacji. Tę ostatnią rozważa też odpowiednia komórka w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Po pozytywnej weryfikacji projekt poddawany jest uzgodnieniom międzyresortowym. Następnie, mówiąc w dużym skrócie, przyjmowany jest przez Komitet Stały RM i Komitet Europejski RM. Wówczas Komisja Prawnicza ustala ostateczne brzmienie przepisów i projekt kierowany jest pod obrady Rady Ministrów. Potem ustawy trafiają do parlamentu, w którego obu izbach nad ich kształtem i sformułowaniami też powinni czuwać zawodowi legislatorzy.
Podstawa prawna
• Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 27 sierpnia 2008 r. w sprawie aplikacji legislacyjnej (Dz.U. nr 157, poz. 982).
