Mijają kolejne miesiące, pandemia nie wygasa, a konkretnych projektów prawnych i decyzji rady w sprawie systemu pomocy finansowej krajom członkowskim brak. Dyskusja na temat praworządności i związania z nią wypłat z UE powinna więc zostać przeniesiona na inne forum.
Do wspomagających swe gospodarki działań władz krajowych UE oraz ich banków centralnych, w związku z epidemią koronawirusa COVID-19, organy Unii Europejskiej – Komisja (KE) i Rada Europejska – dołączyły dopiero w kwietniu 2020 r. Nie była to więc szybka reakcja, a ponadto nie zaproponowano skoordynowanych, paneuropejskich programów i regulacji w sferze zdrowia oraz gospodarki. Eurogrupa wyraziła wówczas tylko wolę wspólnych decyzji i zwiększenia solidarności europejskiej wobec pandemii. Rzeczywistych działań nie podjęto zresztą do dziś. Programy gospodarcze stymulacji monetarnej i fiskalnej dokonywane są nadal jedynie przez banki centralne i rządy krajów członkowskich.
Dopiero 27 maja KE wystąpiła z propozycją nowych form pomocy – utworzenia Next Generation EU, instrumentu, który towarzyszyłby Wieloletnim Ramom (Perspektywom) Finansowym na lata 2021–2027 (WRF). Dwa miesiące później, po kolejnym nadzwyczajnym szczycie organów unijnych z 18–20 lipca, Rada Europejska osiągnęła istotny kompromis polityczny i finansowy. Postanowiono w sposób jednomyślny, iż mechanizm Next Generation EU poprzez specjalny Fundusz Odbudowy zapewni odbudowę europejskich gospodarek będących już wówczas w głębokiej recesji. Środki na ten cel – 750 mld euro – w formie dotacji i pożyczek mają być przeznaczone na finansowanie przedsięwzięć w dziedzinach „przyszłości”, czyli m.in.: transformację ekologiczną i cyfrową, przeciwdziałanie społeczno-gospodarczym skutkom kryzysu, w tym bezrobocia wśród młodych ludzi, badania naukowe i pomoc partnerom UE.
Nowe zasoby własne byłyby wprowadzane w różnych latach i miałyby różne źródła: opodatkowanie nowego systemu handlu uprawnieniami do emisji (który miałby być rozszerzony na sektor morski i lotniczy – choć wobec problemów tych sektorów nie jest to realne), z emisji CO2 oraz ze wspólnej, skonsolidowanej podstawy opodatkowania podatkiem dochodowym grup kapitałowych (jako forma systemu CCCTB). W 2021 r. miałaby zostać wprowadzona opłata od odpadów z tworzyw sztucznych niepoddawanych recyklingowi, zaś KE ma przedstawić projekt mechanizmu dostosowywania cen na granicach, w tym opłaty węglowej, oraz projekt opłaty cyfrowej, które zostałyby wprowadzone najpóźniej 1 stycznia 2023 r. Zasoby własne UE mają być uzupełnione nowym podatkiem cyfrowym od dużych przedsiębiorstw, przy wykorzystaniu konsultowanych obecnie wyników prac Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), choć to budzi od lat szerokie kontrowersje. Pod uwagę brane są również proponowane od czasów kryzysu finansowego z 2008 r. inne źródła dochodów, np. podatek od transakcji finansowych.
Pozyskane fundusze mają zostać przekazane za pośrednictwem odrębnych programów UE i spłacane w przyszłych latach w ramach budżetów UE od 2028 r. do 2058 r. KE zaproponowała także nowelizację obecnych WRF na lata 2014–2020, aby udostępnić dodatkowe 11,5 mld euro już w 2020 r.
Równocześnie kraje UE, powierzając Komisji Europejskiej istotny zakres władztwa i uprawnień w sferze podatkowej, przekazały uprawnienie do uzgodnienia politycznego między krajami konkretnych projektów prawnych nowych obciążeń podatkowych i łączący się z tym obowiązek szybkiej budowy nowego fragmentu wspólnego unijnego systemu podatkowego, tworzonego stopniowo i obowiązującego od 2021 r. (z uwzględnieniem vacatio legis) niezależnie od krajowych systemów podatkowych. Na tle tych licznych dawnych i nowych koncepcji, po trwających wiele lat debatach nad rozwiązaniami prawnymi systemu poszerzonych zasobów własnych, niezbędna jest obecnie nowa warstwa legislacyjna, czyli uzgodnione ostatecznie z instytucjami unijnymi i krajami członkowskimi regulacje prawne Rady i parlamentów.
Uwspólnotowienie długu
Nadzwyczajny i co do zasady doraźny, gdyż dotyczący skutków kryzysu związanego z COVID-19, mechanizm fiskalny – Fundusz Odbudowy – tworzony byłby ponadto poprzez emisję obligacji długoterminowych o różnych terminach zapadalności, o ocenie ratingowej AAA. Byłoby to pierwsze tak duże „uwspólnotowienie” długu państw członkowskich, wraz ze wspólną odpowiedzialnością za nie i udziałem KE w większej skali jako podmiotu aktywnego na rynkach finansowych. Komisja Europejska i inne organy unijne uzyskują więc większą rolę w gospodarce europejskiej, mając szerokie, nowe uprawnienia, które przyczynią się do silniejszej integracji europejskiej. Kompetencje przyznane Komisji przez państwa członkowskie mają charakter pozatraktatowy, są więc przedmiotem europejskiej szerokiej debaty.
System ten mógłby się według niektórych ekonomistów stać podwaliną unii fiskalnej, wspólnotowego (federalnego) systemu budżetowego opartego na wspólnych daninach publicznych i zadłużeniu, które nie obciążałoby jego krajowych limitów. Oczywiście przy założeniu, że miałby on charakter trwały i towarzyszył nie tylko trwającej pandemii. Ta wizja permanentnego kreowania europejskiego zadłużenia nie znajduje jednak powszechnego poparcia ekonomistów i polityków wielu krajów. Już wcześniejsze mechanizmy pożyczkowe na szczeblu Unii były kontestowane i warunkowane w wielu programach i mechanizmach obowiązkiem reform i gwarancji państw. Idea wspólnego zadłużenia była w szczególności kwestionowana przez niektóre państwa północy UE jako politycznie nieakceptowalna, kontrowersyjna, naruszająca warunki funkcjonowania rynku i inne instrumenty rzeczywistego wsparcia, pogłębiająca nierówności między państwami. Według nich dług niektórych krajów (np. w Włoch, gdzie sięga on już 166,1 proc. PKB, a deficyt 12,7 proc. PKB) mógłby być niemożliwy do spłaty. Od lat zgłaszane potrzeby wykreowania budżetu Unii Europejskiej – opartego na własnych podatkach, z możliwością tworzenia deficytu – a także propozycje funkcjonowania budżetu strefy euro, który miałby wzmocnić jej stabilność ekonomiczną i fiskalną, nie zostały więc przyjęte, przede wszystkim z uwagi na obawy przed nadużywaniem instrumentów sfery fiskalnej przez kraje słabo zarządzające swoją gospodarką i uprawiające moral hazard.
Dotychczas wsparcie stymulacyjne ze szczebla organów UE dla krajów członkowskich dotyczy jedynie stosunkowo ograniczonych pod względem płynnościowym propozycji. Nie zostało też skoordynowane w formie wspólnej, długookresowej, konsultowanej strategii, lecz funkcjonowało jako pojedyncze instrumenty o charakterze zwrotnym i uwarunkowanym, np. kredyty udzielane krajom mającym problemy płatnicze w wyniku kryzysu finansowego w 2010 r. czy obecnie szersze mechanizmy dofinansowania opieki zdrowotnej – Pandemic Crisis Support, który Rada UE przyjęła warunkowo – i istotny Program SURE w sprawie czasowego, gwarantowanego przez państwa członkowskie europejskiego instrumentu pożyczkowego dla wsparcia utrzymania miejsc pracy poprzez Europejski Mechanizm Stabilności (ESM); Rada Gubernatorów ESM zatwierdziła w tym zakresie ustanowienie linii kredytowej na korzystnych warunkach do końca 2022 r., co zaaprobowała również Polska. Unia Europejska występowała także jako gwarant różnych instrumentów pożyczkowych dla krajów członkowskich.
Decyzja polityczna jest, pora na przepisy
Dlatego też tak niezwykle trudny kompromis – na wysokim szczeblu politycznym, dotyczący dużej skali finansowania, przemyślany, umożliwiający szybkie wykorzystanie środków finansowych mechanizmu FO uzupełnianego corocznie ze środków wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027 – wydawał się jeszcze w lipcu wielkim osiągnięciem. Przede wszystkim miał on skuteczniej chronić przed skutkami niewyobrażalnego kryzysu społeczno-gospodarczego oraz służyć odbudowie europejskich gospodarek i uzyskaniu przez nie odporności. Podjęte na przez Radę Europejską, czyli organ polityczny, decyzje wymagają teraz przygotowania konkretnych projektów prawnych, a następnie akceptacji przez Parlament Europejski, ratyfikacji przez parlamenty narodowe oraz związkowe zgodnie z ich konstytucyjnymi przepisami.
Wejście Komisji Europejskiej na rynek kapitałowy to również wielka operacja logistyczna, instytucjonalna i finansowa. KE powinna zostać uprawniona – na mocy decyzji w sprawie zasobów własnych UE – do zaciągnięcia w imieniu Unii pożyczek na rynkach kapitałowych. Należy dodać, że nowy poważny podmiot na międzynarodowym rynku kapitałowym może wpłynąć na skuteczność niekonwencjonalnej polityki prowadzonej przez EBC za sprawą zwiększenia płynności na rynkach kapitałowych.
Uprawnienia do skupu aktywów podmiotów sektora publicznego, które EBC posiada od 2015 r., zostały bowiem w wyniku kryzysu gospodarczego 2020 r. rozszerzone (ostatnio w programie „pandemicznym” – PEPP dla krajów strefy euro) w celu podtrzymania wzrostu PKB i stabilności cen do wyjątkowych rozmiarów 1,35 bln euro. Program ma mieć charakter doraźny, lecz część członków Rady Prezesów EBC proponuje jego trwały charakter. Inni przestrzegają przed ryzykiem prawnym w świetle zakazów Traktatu. Dlatego obecnie powinny zostać opracowane wspólne projekty emisji, przy współudziale decyzyjnym EBC, w ramach ścieżki niekonkurencyjnych emisji długu na międzynarodowych rynkach, a następnie system zakończenia programów (exit strategy) w następnych latach. Należy przy tym podkreślić, że w europejskich programach policy-mix redukcja długu polegająca na samoistnej redukcji zadłużenia (wyrastanie z długu) przy tak wysokich poziomach zadłużenia na wielu szczeblach, recesji i prognozach słabego ożywienia gospodarczego w Unii Europejskiej i na świecie nie wydaje się możliwa nawet w średnim okresie. Z kolei odmowa spłaty zadłużenia, system ograniczenia do jego obsługi (spłaty odsetek) czy propozycje wiecznych (lub stale rolowanych) obligacji w wersji George'a Sorosa byłyby, jak się wydaje, co najmniej nieetyczne.
Mijają jednak kolejne dwa miesiące, pandemia koronawirusa nie wygasa, a konkretnych projektów prawnych i decyzji Rady m.in. w sprawach zwiększenia zasobów własnych UE o nowe daniny oraz konkretnych projektów systemu redystrybucji środków, form, procedur i kryteriów ich podziału, zarządzania płynnością, wielkości krajowych środków własnych na współfinansowanie, rabatów czy wprowadzenia nowych instrumentów ochrony interesów finansowych Unii, czyli form kontroli wykorzystania środków finansowych brak. W okresie gdy potrzebne są szczegółowe analizy finansowe i ostateczne decyzje organów UE oraz – do końca roku – definitywne regulacje prawne w sprawie danin tworzących zasoby własne, dyskusja nad kształtem Programu i Funduszu Odbudowy oraz zwiększenia integralności Unii i odporności gospodarek wraca do punktu wyjścia. Polityczne ustalenia z lipca są bowiem niewystarczające. Rada określa przecież ogólne kierunki i priorytety polityczne, nie pełni zaś funkcji prawodawczej. Dalsze działania muszą pilnie podjąć Komisja i Parlament Europejski.
Powiązanie z wartościami
W sytuacji zaostrzającego się w Europie kryzysu zdrowotnego, problemów gospodarek i rosnącego zadłużenia krajów eurodeputowani i niektórzy przedstawiciele Komisji w końcowym etapie prac prawnych nad FO i WPR włączyli inny, od wielu już lat omawiany wątek, wyrażając ubolewanie, że „Rada Europejska znacznie osłabiła wysiłki KE i PE na rzecz przestrzegania praworządności, praw podstawowych i demokracji w ramach wieloletniego budżetu oraz Funduszu Odbudowy”, i wskazują, że chcą zakończenie prac nad proponowanym mechanizmem ochrony budżetu UE powiązać z „systemowym zagrożeniem unijnych wartości”. Wiceprzewodnicząca Komisji oświadczyła, że dołoży wszelkich starań, by w nowym wieloletnim budżecie UE wypłata środków unijnych była uzależniona od spełniania norm praworządności i „by przepisy te były stanowcze”. Bardziej konkretnie wypowiedział się sekretarz stanu ds. europejskich Francji, stwierdzając, że sankcje finansowe są „czymś, co musimy rozwijać, ponieważ środki prawne i finansowe są najpotężniejszymi narzędziami przeciwko naruszeniom praworządności”. Kontynuacją tych wezwań jest Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie ochrony demokracji, praworządności i praw podstawowych w państwach członkowskich, zgodnie z którą zawieszenie wypłat powinno być związane z zagrożeniem interesów finansowych UE (mechanizm warunkowości w celu ochrony budżetu UE). Wiąże się je jednocześnie silnie z art. 2 TUE, czyli wymogiem praworządności.
Od wielu lat problematyka praworządności (rule of law) jest analizowana, dyskutowana – i różnie rozumiana – w niezwykle obszernej literaturze przedmiotu, krajowych systemach prawnych i orzecznictwie. Konstrukcja procedur ochrony praworządności, jakimi dysponuje UE w stosunku do państw członkowskich, zakres ich suwerenności w związku z interpretacją relacji zasady przestrzegania reguł prawnych (zgodności z ustawą, legalizmu) z jednej strony, i oceny wartości europejskich z art. 2 TUE z drugiej są szeroko analizowane na forum europejskim od 2010 r., a nawet od 2000 r. (w kontekście wyborów w Austrii). Nie powinna być rozstrzygana pospiesznie i w trudnym okresie ratowania gospodarek unijnych poprzez procedurę FO. Nie może być ponadto „dodawana” do skomplikowanej, merytorycznie odmiennej problematyki, opóźniając proces stabilizacji i odbudowy unijnego systemu gospodarczego i finansowego w krajach Unii po pandemii.
Zasady takie jak stabilność i pewność prawa, ochrona praw nabytych, wolność, zasady demokratycznego państwa prawa są kanonem w krajach Unii, a na mocy Konstytucji także w Polsce. Artykuł 2 TUE ujmuje je natomiast szerzej: „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”. Podejmowane w nauce i orzecznictwie próby jednolitych interpretacji tego artykułu i pojęć w nim występujących, ale i ich subsumpcji, nie powiodły się do tej pory. Są one bowiem ogólne i nieostre, a więc rozbieżnie oceniane. Profesor Ewa Łętowska przyznaje, że „nie może być jednego, jedynego uniwersalnego czy modelowego państwa prawa. Bo na państwo prawa składa się wiele komponentów, mających na dodatek charakter ważony, typologiczny”. Przy tak ważnych kategoriach kryteria oceny zasad i wartości oraz konsekwencje prawne i finansowe z tym łączone muszą być jednak jasne, klarowne, określone jednoznacznie, w żadnym przypadku niepozostawiające możliwości uznaniowości, arbitralności, zwłaszcza takiej, która ma podłoże polityczne czy ideologiczne.
W projekcie rozporządzenia Parlamentu i Rady oczywiście duże znaczenie ma idea poszanowania praworządności, ale osłabiona, rozumiana bardziej jako mechanizm ochrony interesów finansowych Unii. Do kwestii finansowych skupionych na skutkach gospodarczych koronawirusa i wielkości recesji w poszczególnych krajach Unii Europejskiej, decydujących o zdrowiu i kondycji obywateli UE, nie dołączono w nim szerokiego wątku politycznego i ideologicznego – kwestii ogromnej wagi w Unii Europejskiej, ale dotyczącej innej dziedziny, innej kategorii prawnej (rule of law i szeroko rozumianej praworządności, wolności mediów, niezależności władzy sądowniczej, podziału władz). Na te wartości z kolei wskazuje Raport Komisji o praworządności. Wątek ten nabrał więc w ostatnim okresie szczególnej aktualności, lecz jak się okazało, wstrzymuje jednocześnie dalsze uzgodnienia i możliwość szybkiego wdrożenia mechanizmów Funduszu Odbudowy przez organy Unii. Połączenie to – ważnej problematyki praworządności, stanowiącej od wielu lat projekt kulturowy i polityczny, a dla formacji neoliberalnej w UE będący „kwestią egzystencjalną” z koniecznością pilnego procedowania mechanizmu Next Generation UE i Funduszu Odbudowy – oznacza jednak, że przed końcem roku nie mógłby on zostać wdrożony.
Otwarcie nowego, szerokiego pola debat i prób wyceny naruszeń praworządności i wolności oraz sankcji w pieniądzu w czasach nadzwyczajnego kryzysu, w obliczu słabnącego wzrostu gospodarczego na świecie i niepewności co do skali recesji i nowych wyzwań społecznych, zdrowotnych, a ponadto w kontekście odmiennej, trudnej merytorycznie dziedziny – gospodarki i finansów – nie służy dobrze europejskim wyzwaniom solidarności. Jak wycenić i oszacować np. brak wolności mediów, brak tolerancji? Zrozumienie dla zwykłego człowieka? Czy Unia posiada do tego odpowiednie kompetencje i instrumenty? Istnienie niezależnego sądownictwa, wolności mediów musi być przecież oceniane niezależnie i zgodnie z prawem traktatowym.
Dyskusja na temat praworządności i związanych z nią spornych kwestiach powinna zostać przeniesiona na inne forum. Powinna oczywiście nadal trwać, jest niezwykle potrzebna w zmieniającym się świecie, a w corocznych raportach Komisji o praworządności nadal będą oceniane poszczególne kraje członkowskie. Nie wchodząc w rozważania na temat skuteczności i możliwości realizacji samej koncepcji zawieszenia wypłat funduszy UE, wydaje się, że większe znaczenie i moc oddziaływania miałyby, jak sądzę, nie tyle sankcje wstrzymujące wypłaty unijne, które są obecnie fałszywym wyborem, ile analizy zbieżności systemów krajowych z art. 2 i stopniowa ich konwergencja. Miałyby one ważny – i lepszy – wymiar kulturowy i polityczny. Nie byłyby formą narzucania wartości, różnie rozumianych w poszczególnych krajach, zasad zgodnych z jedyną ideologią, a zarazem sprzeczną z wartościami chrześcijańskimi czy innych religii. Powoduje to bowiem intensyfikację sprzeciwu, a nawet nacjonalistycznych resentymentów, szkodząc procesom integracji europejskiej, a nawet samym zasadom art. 2 TUE.
Dobrze się więc stało, że ministrowie finansów państw UE porozumieli się w sprawie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności, który jest elementem Planu Odbudowy. Negocjacje z Parlamentem Europejskim na temat ostatecznego kształtu FO i zasady warunkowości będą (miejmy nadzieję) dotyczyły kwestii ochrony interesów finansowych Unii, czyli prawidłowości zarządzania funduszami i stabilnością systemu finansowego w najbliższym okresie. KE przekazała ministrom finansów wytyczne, by najpóźniej do 30 kwietnia przedstawić wstępnie dokumenty programowe związane z wykorzystaniem przyszłych środków – narodowe programy reform i plany odbudowy zwiększenia odporności w dłuższym okresie. Będą one przedmiotem analiz Komisji. Rządy prawa, praworządność, ochrona interesów UE powinny być w tym procesie, także przy ich przygotowaniu, a następnie wydatkowaniu środków z budżetu UE na konkretne projekty, niekwestionowanym standardem i legalność powinna stanowić podstawową zasadę przy ich projektowaniu i wdrażaniu w 2021 r.