Głowa państwa to pełnoprawny uczestnik procesu legislacyjnego. Nie można sprowadzać go do roli notariusza podpisującego dokumenty – orzekł wczoraj Trybunał Konstytucyjny.

Chodziło o ustawę ułatwiającą dochodzenie wierzytelności, którą parlament przekazał Andrzejowi Dudzie 22 grudnia 2017 r., a która miała wejść w życie już 1 stycznia 2018 r. W ten sposób parlament bezprawnie ograniczył przysługujące prezydentowi 21 dni na podjęcie decyzji. DGP naliczył co najmniej 20 ustaw z lat 2010–2019, które analogicznie mogłyby zostać uznane za niezgodne z konstytucją. Tak było m.in. z ustawami o Karcie Dużej Rodziny i dowodach osobistych.

Wywód trybunału pasować jednak będzie do co najmniej kilkunastu ustaw rocznie. Chodzi bowiem o zasady, których musi przestrzegać parlament przy uchwalaniu nowych przepisów.

Skrócenie terminu

Prezydent ma 21 dni na podjęcie decyzji, czy chce ustawę podpisać, zawetować czy skierować do Trybunału Konstytucyjnego. Uprawnienie to wynika z art. 122 konstytucji. W przypadku skierowanej do TK przez głowę państwa ustawy parlament w praktyce chciał wyrugować prezydenta z przysługującej mu kompetencji, wymuszając na nim błyskawiczny podpis.

1 stycznia 2018 r. miał wejść w życie rejestr należności publicznoprawnych. Rząd jednak nie zdążył przygotować systemu teleinformatycznego. Postanowiono więc odroczyć wejście w życie przepisów. Tyle że Sejm zajął się sprawą na ostatnią chwilę (patrz kalendarium).

– Przebieg procesu legislacyjnego sprawił, że prezydent jako uczestnik tegoż procesu został postawiony w sytuacji, w której – podpisując ustawę już w dniu jej przekazania – albo naruszyłby zasadę 14-dniowej vacatio legis, albo – składając podpis pod koniec przysługującego mu terminu – spowodował naruszenie art. 2 konstytucji i wywodzonej z niego zasady lex retro non agit – referował wczoraj sędzia TK Andrzej Zielonacki.

Zdaniem trybunału ustawodawca postawił głowę państwa w sytuacji patowej: czego by nie zrobił, zrobiłby źle. Bo z jednej strony obywatele mają prawo zapoznać się z wchodzącymi w życie przepisami i temu służy vacatio legis (może zostać skrócone w wyjątkowych sytuacjach, ale w rozpoznawanej ustawie tak nie było). A z drugiej źle by było, gdyby formalnie od 1 stycznia 2018 r. rejestr należności publicznoprawnych działał, zaś przestał funkcjonować także od 1 stycznia 2018 r. na mocy ustawy podpisanej np. 10 stycznia 2018 r. Byłaby to konstrukcja i trudna do zrozumienia, i powodująca działanie prawa wstecz.

– A działanie polegające na stawianiu głowy państwa w takiej sytuacji, gdy każda dokonana czynność byłaby niezgodna z prawem, jest niedopuszczalne – stwierdził trybunał.

Sędzia Andrzej Zielonacki zaznaczył, że niedopuszczalne jest sprowadzanie prezydenta do roli notariusza, który jedynie podpisuje akty prawne uchwalone przez parlament. Jest on pełnoprawnym uczestnikiem procesu legislacyjnego. A jednym z jego zadań jest stanie na straży, by przyjmowane w Polsce prawo było uchwalane w sposób zgodny z ustawą zasadniczą. Chodzi nie tylko o treść przyjmowanych przepisów, lecz także o dopełnienie wszelkich wymogów formalnych.

Powszechna praktyka

Prezydent Andrzej Duda skierował do TK z tego względu jedną ustawę. Ale praktyka dawania głowie państwa mniej niż 21 dni na podpis pod ustawą ze względu na wskazanie w przepisach bliskiej daty dziennej wejścia w życie nie jest niczym wyjątkowym.

Najgłośniejszy przypadek z ostatnich lat to specustawa ustanawiająca 12 listopada 2018 r. dniem wolnym od pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 2117). Ustawę do prezydenckiego podpisu przekazano 7 listopada 2018 r., w efekcie czego Andrzej Duda miał realnie zaledwie cztery dni na podjęcie decyzji. Wystarczyło mu jednak kilka godzin. Złożył swój podpis mimo protestów przedsiębiorców, którzy zauważali, że naruszono zasadę zaufania obywateli do państwa poprzez przyjmowanie istotnego dla nich przepisu na ostatnią chwilę.

Prawdziwy rekord ustawodawca pobił jednak w 2015 r. nowelizując ustawę o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Przekazano ją głowie państwa 28 grudnia 2015 r., zaś w ustawie art. 2 stanowił, że wchodzi ona w życie 1 stycznia 2016 r. Prezydent złożył podpis w dniu otrzymania jej z parlamentu (Dz.U. z 2015 r. poz. 2299). Nowelizacja ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw trafia do prezydenta 28 grudnia 2015 r., ten podpisuje ją tego samego dnia (Dz.U. z 2015 r. poz. 2281). Bądź co bądź, jak wynika z art. 45, ustawa musi wejść 1 stycznia 2016 r. Pod ścianą w 2015 r. Andrzeja Dudę postawiono jeszcze kilkukrotnie, chociażby przy nowelizacji ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2016 (Dz.U. z 2015 r. poz. 2199) czy nowelizacji prawa o ruchu drogowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 2183).

Wiele czasu do namysłu nie zostawiano także Bronisławowi Komorowskiemu. Za poprzedniej kadencji Sejmu obszerną ustawę o Karcie Dużej Rodziny prezydent dostał 18 grudnia 2014 r. Z datą jej wejścia w życie i publiczną deklaracją polityków PO, że już zaraz wejdzie, określoną na 1 stycznia 2015 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1863). Tuż przed Bożym Narodzeniem prezydent otrzymał też nowelizację ustaw o dowodach osobistych, o ewidencji ludności oraz prawo o aktach stanu cywilnego. Data wejścia: 31 grudnia 2014 r. Prezydent nie zawiódł ustawodawcy. 23 grudnia złożył swój autograf, zaś urzędnicy Rządowego Centrum Legislacji zdążyli jeszcze przed zjedzeniem karpia ją opublikować (Dz.U. z 2014 r. poz. 1888).

Otwartym pytaniem – na które odpowiedź poznamy zapewne dopiero po opublikowaniu pisemnego uzasadnienia trybunalskiego wyroku – pozostaje, czy w świetle najnowszego orzecznictwa konstytucyjnego prezydent będzie mógł wybierać ustawy, które chce podpisać, mimo dostrzeżenia, że zostawiono mu zbyt mało czasu do namysłu, czy też powinien jako strażnik konstytucji wszystkie takie akty prawne z uwagi na niezgodność z art. 2 w związku z art. 122 ust. 2 konstytucji kierować do trybunału. 

Ogólne zasady przechodzenia sędziów sądów powszechnych w stan spoczynku

orzecznictwo

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w pełnym składzie z 17 lipca 2019 r., sygn. akt Kp 2/18. www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia