Częste nowelizacje to najpoważniejsze naruszenie zasad legislacji. Kodeks cywilny był nowelizowany aż 64 razy, a kodeks karny – 35 razy. W ciągu pięciu lat prawo zamówień publicznych zmieniono 13 razy.
Reklama

Zbyt duży zakres nowelizowanych przepisów, niejasność projektowanych zmian, używanie niewłaściwej terminologii – to błędy, które są najczęściej popełniane przez ministrów i posłów przy projektowaniu nowych regulacji.

Dochodzą jeszcze błędy techniczne polegające choćby na niewłaściwym konstruowaniu projektu aktu prawnego.

To jak powinno być pisane prawo jest określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Określa ono, że jeżeli jest dużo zmian jednego aktu prawnego, to powinien być on pisany od początku a nie nowelizowany. Ponadto ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny.

Przepisy mają być zrozumiałe i jasno wyrażać intencje prawodawcy. Rozporządzenie określa także, że ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych aktach prawa. Te zasady są w praktyce nagminnie łamane.

Reklama

Zbyt częste nowelizacje

Okazuje się, że Kodeksy cywilny był zmieniany już 64 razy. Nie dużo lepiej wygląda sytuacja w przypadku Kodeksu karnego, który był zmieniany 35. Niewiele ustępuje również Prawo o ruchu drogowym, które od 2005 roku zmieniono już ponad 30 razy. Prawo zamówień publicznych tylko w ciągu ostatnich pięciu lat znowelizowano 13 razy.

Prof. Bogusław Banaszak, konstytucjonalista i przewodniczący Rady Legislacyjnej przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przyznaje, że najczęściej zakres nowelizacji ustawy jest zbyt szeroki.

- W takim przypadku wskazane jest przygotowanie nowej ustawy. To jest najpoważniejszy błąd – stwierdza prof. Bogusław Banaszak. Dodaje, że nie zawsze są także załączone akty wykonawcze do projektowanych przepisów lub przynajmniej ich założenia.

Zdarza się, że Rada Legislacyjna spotyka się z tak skomplikowanym i niejasnym projektem, że w opinii zaleca nawet zaprzestanie dalszych prac legislacyjnych nad konkretnymi propozycjami.

Okazje się, że legislatorzy często mają do czynienia z przepisami, które są niezrozumiałe.

- Wartością konstytucyjną przy tworzeniu ustaw jest jednoznaczność i czytelność przepisu – zaznacza Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji.

- To jest szczególnie ważne w obszarze prawa karnego czy podatkowego – dodaje. Zaznacza, że przykładem niejasnych przepisów jest ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych.

- Prawo podatkowe osiągnęło taki stopień skomplikowania, że wielu podatników ma problem ze zrozumieniem tych przepisów. Przez to muszą oni bazować na różnych poradnikach, a nie na samej ustawie – podkreśla prezes RCL.

Delegacje dla rozporządzeń

Zdarza się, że pewna materia prawa jest uregulowana w rozporządzeniu, a nie w ustawie. Tak było w przypadku rozporządzenia, które określało uprawnienia straży gminnych do kontroli ruchu drogowego. Sprawą musiał zająć się Trybunał Konstytucyjny, który wskazał, że tylko ustawa może określać obowiązki strażników. Tym samym unieważnił przepisy rozporządzenia.

- Ministrowie projektując przepisy często chcą odesłać pewną materię do rozporządzeń zapominając, że nie wszystko może być regulowane rozporządzeniem.

Rozporządzenie ma charakter wykonawczy. Z ustawy musi wynikać pewna istota regulacji, a rozporządzenie może tylko na podstawie ustawy i w zakresie w niej wskazanym dookreślać pewne rzeczy – tłumaczy Maciej Berek.

Konstytucja RP w artykule 92 wskazuje, że upoważnienie zawarte w ustawie do wydania rozporządzenia powinno określać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Maciej Berek przyznaje, że zawarte w projektach ustaw przepisy upoważniające do wydania rozporządzeń często nie wypełniają normy art. 92 Konstytucji, czyli nie określają szczegółowo i precyzyjnie co ma być w rozporządzeniu.



Brak koncepcji

- Kardynalnym błędem jest brak jasnej koncepcji, co ustawa ma uregulować.

Trzeba mieć bardzo jasny obraz tego co chce się osiągnąć za pomocą normy prawnej i dopiero potem siadać do pisania ustawy.

Bywa, że jest inaczej. – uważa prof. Andrzej Zoll z Uniwersytetu Jagiellońskiego, który jest jednym ze współautorów Kodeksu karnego. Jego zdaniem niektóre osoby chcą coś zrobić, a nie wiedzą jak. prof. Zoll tłumaczy, że priorytetem musi być szczegółowo rozpasany cel, który ma być osiągnięty za pomocą normy.

Wśród błędów legislacyjnych Andrzej Zoll wymienia także używanie niewłaściwych pojęć przez projektodawców. Takiego samego zdania jest Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji.

- Bywa, że są projektowane przepisy ustaw bez zwrócenia uwagi na to, że w systemie prawa są już zdefiniowane pewne pojęcia. Nie można się posługiwać nimi dowolnie na opisanie znaczenia innej treści – wyjaśnia.

Dodaje, że niekiedy pewne pojęcia są wymyślane nawet jak istnieją już odpowiednie, z których można skorzystać.
Błędy techniczne

W rozporządzeniu, które określa zasady legislacji wskazano, że np. dodając nowe artykuły do obowiązujących przepisów do numeracji należy wykorzystać litery alfabetu, a nie apostrofy lub cyfry na górze artykułu. Przykładowo w jednym z projektów nowelizacji Kodeksu cywilnego zaproponowano, by po art. 934 dodać art. 9341.

Tymczasem powinien zostać dodany art. 934a. Innym błędem, który najczęściej pojawia się w poselskich projektach, jest skreślanie, a nie uchylanie obowiązujących przepisów.

Maciej Berek, prezes RCL zaznacza, że stosowanie takich zasad jest istotne i są przestrzegane zarówno przez legislatorów rządowych, jak i parlamentarnych.

- Staramy się jednakowo stosować zasady techniki, żeby prawo tworzyło spójny system. Ministrowie nie zawsze patrzą na to przychylnym okiem, ale jednakowy sposób zapisu aktów prawnych jest po to, abyśmy się nie pogubili w całym systemie prawnym – podkreśla Maciej Berek.

Najczęstsze błędy legislacyjne:

• obszerne nowelizacje przepisów zamiast pisania ustaw od nowa
• brak jednoznaczności i czytelności przepisów
• niewłaściwe delegacje ustawowe do wydania rozporządzeń
• regulowanie pewnych kwestii w rozporządzeniu zamiast w ustawie
• pisanie projektów ustaw bez przygotowanej koncepcji zmian
• złe numerowanie dodawanych przepisów
• niewłaściwa terminologia
• niepoprawne stosowanie spójników (np. „oraz”, „lub”, „albo” bywają tak samo traktowane)






LICZBY

Kodeks cywilny - 64 nowelizacje od 1964 roku
Kodeks karny – 35 nowelizacje od 1997 roku
Prawo o ruchu drogowym – 31 nowelizacji od 2005 r. (58 zmian od 1997 roku)
Prawo zamówień publicznych – 13 nowelizacji od 2004 roku
Prawo energetyczne – 17 nowelizacji od 2006 roku (około 40 zmian od 1997 roku)