W czwartek 11 grudnia Stały Komitet Rady Ministrów będzie omawiał projekt regulacji, które miały porządkować rynek wyrobów tytoniowych, tymczasem przyniosły wiele kontrowersji.

Mowa o projekcie ustawy o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (nr UD213). Dokument ten wprowadza szereg zmian, w tym zakaz sprzedaży jednorazowych e–papierosów, restrykcje dotyczące woreczków nikotynowych oraz wyśrubowane wymogi dla producentów.
Projekt, który miał być regulacją sektorową, wyrósł na ustawę o skutkach wielosektorowych, uderzającą w finanse publiczne, system ochrony zdrowia, rynek pracy, a nawet – co jest nowym wątkiem w debacie – w funkcjonowanie Sił Zbrojnych RP. Wszystko to dzieje się bez przeprowadzenia szerszej debaty o konsekwencjach.

Dlatego 9 grudnia Rada Przedsiębiorczości, będąca platformą współpracy przedstawicieli największych organizacji reprezentujących przedsiębiorców i pracodawców w Polsce, skierowała do Komitetu Stałego Rady Ministrów, Ministerstwa Zdrowia i Ministerstwa Finansów pismo, w którym sprzeciwia się projektowi ustawy. Jak podkreśliła Rada, stanowi on bezpośrednie zagrożenie dla stabilności dochodów budżetowych, bezpieczeństwa ekonomicznego polskich plantatorów tytoniu oraz tysięcy miejsc pracy w sektorze MŚP. Rada Przedsiębiorczości zaapelowała jednocześnie o natychmiastowe wstrzymanie prac i zwołanie konferencji uzgodnieniowej.

– To okazja, by zatrzymać prace nad projektem. Powinna zostać zwołana konferencja uzgodnieniowa, należy usiąść do stołu, by zastanowić się, co dalej z projektem. Bo w obecnym kształcie nie powinien wchodzić w życie – ocenia Piotr Rogowiecki, ekspert Pracodawców RP. Zwraca on uwagę, że od lat rządy przy uchwalaniu nowych przepisów przewidują skutki na najwyżej kilka lat do przodu, ignorując długą perspektywę. W tym przypadku dobrowolna rezygnacja z wpływów z legalnych, opodatkowanych produktów, przy jednoczesnym napędzaniu szarej strefy, wydaje się działaniem pozbawionym ekonomicznego sensu.

Budżetowa dziura i rezygnacja z miliardów

Kluczowym argumentem przeciwko projektowi jest jego destrukcyjny wpływ na finanse państwa, w momencie, gdy Polska objęta jest unijną procedurą nadmiernego deficytu, a Komisja Europejska zaleca jego likwidację do 2028 roku. Eksperci pytają, jak w obecnej sytuacji można dobrowolnie rezygnować z pewnych wpływów budżetowych. W swoim piśmie Rada Przedsiębiorczości podała, że eliminacja legalnych saszetek nikotynowych spowoduje ubytek dochodów budżetowych rzędu 520 mln zł w przyszłym roku oraz ponad 1 mld zł w perspektywie kilku lat, a w przypadku tzw. innych wyrobów nowatorskich – blisko 1 mld zł w przyszłym roku i ponad 7 mld zł w ciągu pięciu lat. Łącznie wartość wpływów akcyzowych, z których zamierza zrezygnować Polska sięgnie 8 mld zł w ciągu 5 lat. Mowa o kwocie porównywalnej z istotną częścią rocznego wzrostu nakładów na Narodowy Fundusz Zdrowia. Pieniądze te mogłyby realnie wesprzeć borykający się z problemami system ochrony zdrowia i zmniejszyć presję na szukanie oszczędności w kieszeniach podatników.

Tymczasem projekt UD213 de facto eliminuje cały segment rynku, oznacza rezygnację z wpływów do budżetu bez wskazania ekwiwalentnego źródła finansowania. Co więcej, w samej Ocenie Skutków Regulacji (OSR) zapisano, że nowe przepisy zmniejszą dochody z akcyzy o 200 mln zł już w 2026 roku. W perspektywie 11 lat regulacja ma doprowadzić do zwiększenia wydatków budżetowych o ponad 2,3 mld zł.

Iluzja prohibicji i lekcja z Beneluksu

Historia i doświadczenia innych krajów pokazują prawdę: zakaz sprzedaży nie sprawia, że konsumenci rezygnują z używek.

– Prohibicja się nie sprawdza – podkreśla Piotr Rogowiecki.
Eksperci wskazują na przykłady Belgii i Holandii. Mimo wprowadzenia tam zakazu saszetek nikotynowych, produkty te są nadal powszechnie dostępne. Różnica polega na tym, że zamiast w legalnym obiegu, krążą w szarej strefie, często w wariantach o skrajnie wysokich, niebezpiecznych stężeniach nikotyny. Polska, będąca już dziś jednym z największych rynków nielegalnych papierosów w Unii Europejskiej, ryzykuje powtórzenie tego scenariusza. Saszetki są małe, łatwe w transporcie i dostępne w wielu krajach UE, co czyni uszczelnienie granic fikcją. Wejście w życie projektu otwiera szeroką drogę do rozwoju nielegalnego obrotu, narażając budżet na straty, a konsumentów na kontakt z nieprzebadanymi substancjami.

Rada Przedsiębiorczości zwraca uwagę, że wprowadzanie kolejnych zakazów będzie miało miejsce zaledwie kilka miesięcy po wejściu w życie nowych regulacji zakazujących sprzedaży woreczków nikotynowych osobom nieletnim, sprzedaży ich przez Internet oraz w automatach (lipiec 2025 r.) i pełnym opodatkowaniu wszystkich produktów nikotynowych (kwiecień 2025 r.). Stanowi to zaprzeczenie zasady stabilności prawa.

Lekarze o redukcji szkód

Projekt budzi też zastrzeżenia części środowiska medycznego, co może wydawać się zaskakujące w kontekście ustawy mającej chronić zdrowie. Lekarze i eksperci zdrowia publicznego podnoszą jednak argument, że polityka „zero-jedynkowa” jest nieskuteczna i nie uwzględnia redukcji szkód jako narzędzia zdrowotnego. W oficjalnych stanowiskach medyków coraz częściej przebija się sprzeciw wobec uproszczonej narracji, że każdy zakaz automatycznie równa się ochronie zdrowia. Eliminowanie całych kategorii produktów nie rozwiązuje problemu uzależnień, spychając pacjentów do niekontrolowanych źródeł.

Krzysztof Łanda, były podsekretarz stanu w Ministerstwie Zdrowia i ekspert ochrony zdrowia, w rozmowach z DGP wielokrotnie podkreślał, że Polska wciąż nie dorobiła się spójnej polityki antynikotynowej. Jego zdaniem, same zakazy nie są jej przejawem. Skuteczna strategia powinna realizować dwa cele: po pierwsze chronić młodych przed inicjacją nikotynową, a po drugie skłaniać nałogowych palaczy do przechodzenia na formy mniej szkodliwe lub do całkowitego rzucenia nałogu. W związku z tym produkty mniej szkodliwe od papierosów powinny być łatwiej dostępne i tańsze. Jako wzór wskazuje Szwecję, która stała się pierwszym krajem „wolnym od dymu tytoniowego” Sukces ten nie wynika z drakońskich zakazów, lecz z faktu, że od kilkudziesięciu lat stosuje się tam snus. Palacze tradycyjnych papierosów masowo przeszli na tę formę dostarczania nikotyny.

Eksperci przestrzegają też przed błędami, jakie popełniły Stany Zjednoczone w czasach prohibicji alkoholowej (wzrost spożycia i przestępczości) czy obecnie Australia, która przesadziła z restrykcyjnością wobec wyrobów nikotynowych. Różnicowanie produktów pod względem ryzyka i ich ścisła kontrola bywa skuteczniejsza niż ślepa prohibicja. Eksperci zwracają też uwagę, że celem ochrony młodzieży było wprowadzenie zakazu sprzedaży woreczków nikotynowych osobom niepełnoletnim. Ten cel został już jednak osiągnięty nowelizacją z lipca 2025 r.

Wątek bezpieczeństwa żołnierzy

Zupełnie nowym głosem w debacie, jest stanowisko środowiska wojskowego. W realiach współczesnego pola walki – w okopach, podczas działań polowych czy ćwiczeń – palenie tradycyjnych papierosów jest niebezpieczne.
– Papieros zdradza pozycję przeciwnika. Ale też generuje zagrożenie pożarowe –zauważa były żołnierz jednostki GROM.

Skala uzależnienia od nikotyny w wojsku jest znacząca. Wynika to ze specyfiki służby: chronicznego stresu, zmęczenia, braku snu i nudy przeplatanej nagłymi skokami adrenaliny. Nikotyna jest traktowana przez żołnierzy jako narzędzie pozwalające przetrwać, stłumić głód czy poradzić sobie z napięciem. Dlatego w armii popularne są nie tylko papierosy, ale coraz częściej rozwiązania bezdymne, w tym saszetki nikotynowe. Nie wymagają przerw w służbie ani specjalnej infrastruktury.

Projekt UD213, eliminując legalne produkty bezdymne, zmienia status quo. Były żołnierz GROM podkreśla, że używanie tytoniu „pod wargę” działa na żołnierzy pobudzająco, jak napój energetyczny, i jest uznawane za mniejsze zło.

– Ograniczenie dostępu do alternatywnych produktów, otworzy furtkę do nielegalnych produktów, które je zastąpią. A wtedy nie będzie wiadomo, z jakiego źródła nabywają żołnierze saszetki, czym są one dokładnie wypełnione – zaznacza wojskowy.

Z perspektywy państwa, bezpieczeństwo wojska staje się więc nieuwzględnionym kosztem regulacji. Eliminacja legalnych alternatyw oznacza, że żołnierze nie przestaną używać nikotyny. Sięgną po rozwiązania nielegalne lub wrócą do tradycyjnych papierosów. Rozmówca z GROM dodaje, że zamiast całkowitego zakazu dla dorosłych, którzy są świadomi ryzyka, lepiej postawić na edukację i uszczelnienie systemu sprzedaży, by chronić nieletnich.

Rolnicy i biznes liczą straty

Na alarm biją również rolnicy i przedsiębiorcy. Polska jest zagłębiem produkcji tytoniu, a zmiany proponowane w UD213 wpłyną na popyt na surowiec. uderzając w tysiące gospodarstw rolnych, dla których jest to jedyne źródło utrzymania. Protesty plantatorów (m.in. z 3 listopada przed KPRM) są dowodem na desperację środowiska rolników. Rada Przedsiębiorczości przytoczyła w swoim piśmie wyliczenia jednej z polskich firm, eksportującej do 70 krajów. Wskazała ona, że do wyprodukowania 1 tony czystej nikotyny potrzeba aż 30-40 ton liści tytoniu. Przy możliwym rocznym zapotrzebowaniu rzędu 12 tys. ton, firma mogłaby zagospodarować niemal połowę krajowej produkcji tytoniu, stabilizując rynek rolny. Tym samym wprowadzenie zakazów zablokuje inwestycje i uniemożliwi transformację na surowiec w pełni krajowy, niszcząc szansę na zyskowną kooperację rolnictwa z przemysłem

Pracodawcy i organizacje biznesowe punktują też brak rzetelnej oceny skutków regulacji w wymiarze praktycznym. Wskazują, że eliminacja legalnego rynku utrudnia politykę compliance w firmach i przerzuca odpowiedzialność za egzekwowanie zakazów na pracodawców. W wielu sektorach, takich jak logistyka, produkcja czy przemysł, produkty bezdymne były narzędziem ograniczania tradycyjnego palenia. Brak alternatyw oznacza regres transformacji rynku o kilka lat i sygnał, że Polska zmierza w stronę najbardziej restrykcyjnych, a zarazem nieskutecznych rozwiązań w UE.

Na koniec Rada Przedsiębiorczości zwraca uwagę, że konsultacje społeczne nie zostały prawidłowo przeprowadzone. Uwagi kluczowych resortów (MRiRW, MF, MRiT) oraz strony społecznej zostały odrzucone bez merytorycznego uzasadnienia. Taki tryb procedowania narusza zasady demokratycznego państwa prawa i podważa zaufanie przedsiębiorców do rządu.

PO