Finansowanie docelowego składowiska odpadów promieniotwórczych – pilna potrzeba uregulowania w polskim porządku prawnym

Taksonomia UE (Rozporządzenie 2020/852) jasno określiła, że aby inwestycja w nowe elektrownie jądrowe mogła być uznana za zrównoważoną środowiskowo każde państwo UE planujące budowę elektrowni jądrowej musi posiadać szczegółowy plan utworzenia głębokiego składowiska dla wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych (GSOP) do 2050 roku. To ważne również dla dostępu do finansowania unijnego i wsparcia inwestorów.

Do tej pory na świecie powstało jedno składowisko wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych - obiekt Onkalo w Finlandii na wyspie Olkiluoto (na głębokości: ok. 430–450 metrów pod ziemią, w litej skale granitowej, o pojemności: ok. 6 500 ton zużytego paliwa), a wiele państw zmaga się z problemem utworzenia składowiska docelowego od wielu lat, napotykając na problemy natury technicznej, społecznej i finansowej. Dodajmy, że Onkalo ma wystarczyć na ok. 100 lat przyjmowania odpadów, a same odpady mają pozostać bezpiecznie odizolowane przez co najmniej 100 000 lat.

Nie jest pewne, czy Polska spełni kryteria Taksonomii UE dotyczące finansowania projektów jądrowych. Niemniej składowisko musi powstać, a tym samym państwo polskie musi stworzyć finansowe ramy dla realizacji tego kosztownego projektu.

Obecnie Polska ma jedno składowisko powierzchniowe dla odpadów promieniotwórczych: KSOP w Różanie, które działa od 1961 r. i przyjmuje odpady nisko‑ i średnioaktywne krótkożyciowe oraz inne źródła promieniotwórcze z medycyny, badań, przemysłu. Nie jest ono przystosowane do przyjmowania odpadów wysokoaktywnych oraz wypalonego paliwa.

Proces przygotowania składowiska docelowego (badania, konsultacje, lokalizacja, R&D, dokumentacja środowiskowa, licencjonowanie, projektowanie, budowa, eksploatacja) trwa minimum 30 lat (budowa wspomnianego już Onkalo – od badań geologicznych do ekspolotacji – to 40 lat z kosztem na poziomie 3 - 4 mld euro).

Przyjmując jako punkt odniesienia modele zachodnie i wielkość planowanego programu jądrowego Polski (6–9 GW mocy), szacunkowy koszt budowy i eksploatacji składowiska końcowego wypalonego paliwa i wysokoaktywnych odpadów może wynieść 15–25 mld zł (raporty PGE, NCBJ, etc.), nie licząc wysokich kosztów pośrednich, monitoringu oraz zamknięcia, a to wszystko zgodnie z obowiązującą w UE zasadą „polluter pays” – płaci ten, kto wytwarza odpady.

Dyrektywa Rady 2011/70/EURATOM obliguje bowiem każde państwo członkowskie do zapewnienia odpowiedniego systemu finansowania zarządzania odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem.

Możliwe sposoby finansowania to m.in.: 1) fundusz likwidacji elektrowni i odpadów promieniotwórczych – tworzony przez operatora elektrowni (w Polsce planowany dla Polskich Elektrowni Jądrowych), zasilany z opłaty doliczanej do ceny energii elektrycznej (procentowo od MWh), przy czym środki są deponowane na specjalnym rachunku i kontrolowane przez państwo; 2) budżet państwa – w zakresie nadzoru, bezpieczeństwa, instytucji (PAA, NCBJ, operator składowiska); 3) zagraniczne umowy o zwrocie paliwa (tzw. take back agreements) – np. w początkowych latach część wypalonego paliwa może być odsyłana do kraju dostawcy reaktora (USA, Francja, Korea, Kanada), jeśli taki zapis znajdzie się w umowie rządowej.

Polska reguluje gospodarkę odpadami promieniotwórczymi przede wszystkim w oparciu o:

• Ustawę z dnia 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe (Dz.U. 2023 poz. 1173),
• Krajowy program postępowania z wypalonym paliwem jądrowym oraz odpadami promieniotwórczymi, przyjęty decyzją Rady Ministrów,
• akty wykonawcze (w tym rozporządzenia dotyczące wysokości opłat, ewidencji odpadów itp.).

Zgodnie z art. 38d prawa atomowego, przedsiębiorstwo posiadające pozwolenie na eksploatację elektrowni jądrowej zobowiązane jest do utworzenia wyodrębnionego funduszu specjalnego na pokrycie kosztów likwidacji zakładu i postępowania z wypalonym paliwem. Operator będzie zobowiązany do wpłat od każdej MWh produkowanej energii. Środki mają pokryć koszty końcowego postępowania z odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem oraz likwidacji elektrowni. Dotyczy to jednak przyszłych elektrowni jądrowych.

Tym samym w obecnym stanie prawnym, należy założyć, że większa część kosztów związana z planowaniem i budową składowiska zostanie pokryta przez podatników.

Polska znajduje się w specyficznej sytuacji: elektrowni jądrowej jeszcze nie eksploatuje, więc środki operatorów nie napływają, a budowa i przygotowanie docelowego składowiska wymaga działania z wyprzedzeniem, a procedura wyboru i oceny lokalizacji głębokiego składowiska odpadów promieniotwórczych powinna zostać rozpoczęta jak najszybciej.

Doświadczenie państw takich jak Francja, Niemcy, Szwecja czy Finlandia, przygotowanie, budowa, eksploatacja i zamknięcie docelowego składowiska wymagają stabilnego, wieloletniego mechanizmu finansowania, który musi być zagwarantowany już na etapie wczesnych decyzji strategicznych. Brak takiej gotowości może oznaczać opóźnienia, wzrost kosztów lub przerzucenie obciążeń na przyszłe pokolenia.

Brak jasno ustalonych zasad finansowania powoduje również, po stronie przyszłych operatorów, brak przewidywalności co do kosztów ponoszonych w przyszłości z tego tytułu.

W polskim prawie brakuje rozwiązań, które:

• precyzowałyby centralny model finansowania docelowego składowiska,
• zobowiązywałyby wszystkich operatorów do wniesienia udziału finansowego w fazie przedeksploatacyjnej,
• ustanawiałyby państwowy fundusz celowy dedykowany wyłącznie gospodarce odpadowej z energii jądrowej, zgodny z wymogami ESG i Taksonomii UE.

Ministerstwo Energii aktualizuje obecnie Krajowy program postępowania z wypalonym paliwem jądrowym oraz odpadami promieniotwórczymi, co stwarza szansę na określenie w nim konkretnych modeli finansowania i instrumentów prawnych.

Propozycje zmian legislacyjnych

A. Ustawa

Projekt ustawy mógłby opierać się na następujących zasadach:

1.Utworzenie państwowego funduszu celowego z wyraźnym zakresem działania: finansowanie badań lokalizacyjnych, eksploatacji i zamknięcia składowiska docelowego.

2. Obowiązek operatorów jądrowych do wniesienia:

• opłaty początkowej przy uzyskaniu decyzji o budowie,

• corocznej składki od prognozowanej ilości wypalonego paliwa,

• opłaty jednostkowej za wyprodukowaną MWh energii jądrowej.

3. Możliwość współfinansowania z funduszy unijnych (np. Horizon Europe, Fundusz Sprawiedliwej Transformacji).

4. Włączenie gmin docelowych (potencjalna lokalizacja) w mechanizm rekompensat i udziałów finansowych.

B. Rozporządzenie określające stawki

Analogicznie do rozporządzenia w sprawie opłaty za MWh, konieczne byłoby nowe rozporządzenie Rady Ministrów lub ministra właściwego ds. energii określające:

• sposób obliczania opłat i składek,
• tryb ich aktualizacji (np. co 3 lata, jak w Szwecji),
• zasady inwestowania zgromadzonych środków w zgodzie z ESG. (pytanie czy to proponować tak szczegółowo)

Wnioski

Powinno się wziąć pod uwagę fakt, że prace nad składowiskiem długoterminowym będą przebiegały równolegle do budowy elektrowni jądrowych, a tym samym już teraz na przyszłość powinno być zapewnione jasne i przejrzyste ramy finansowe przy udziale operatorów elektrowni jądrowych. Należy podkreślić, że:

• aktualny system prawny nie gwarantuje pełnego zabezpieczenia finansowego przyszłego składowiska, brak jest bowiem konkretnego modelu finansowania,
• brak rozwiązań instytucjonalnych (funduszu, ram operacyjnych) naraża państwo na ryzyko naruszenia prawa unijnego (dyrektywa 2011/70/EURATOM, Taksonomia),
• istnieje pilna potrzeba uchwalenia nowej ustawy systemowej, która ureguluje zarówno strukturę finansowania, jak i obowiązki podmiotów eksploatujących reaktory (zarówno dużych, jak i SMR).

Jeśli Polska chce nie tylko rozwijać energetykę jądrową, ale również zachować zgodność z unijnym porządkiem prawnym i międzynarodowymi standardami bezpieczeństwa, czas na uregulowanie finansowania składowiska docelowego jest teraz, a biorąc pod uwagę obecną sytuację budżetową, należy formalnie umożliwić pozyskanie jak największej ilości środków zewnętrznych.