Senat zajmie się dziś ustawą o restytucji narodowych dóbr kultury, która jest pokłosiem konieczności implementacji dyrektywy 2014/60/UE z 15 maja 2014 r. Przyjęty przez Sejm akt obejmuje nowelizację ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która nakłada obowiązek informacyjny na podmioty gospodarcze wyspecjalizowane w zakresie obrotu zabytkami na terytorium RP. Zgodnie z nim domy aukcyjne, antykwariaty itp. będą musiały prowadzić księgi ewidencyjne zabytków o wartości przekraczającej 10 tys. zł przyjętych lub oferowanych do zbycia. Warto podkreślić, że zabytkiem ruchomym jest rzecz będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nie ma wprost wskazanej cezury czasowej, co oznacza, że w przypadku wielu obiektów, np. dzieł sztuki powstałych w latach 50. XX w. i późniejszych, powstanie wątpliwość, czy podlegają obowiązkowi wpisu do księgi, czy nie.
Wprowadzenie ksiąg ewidencyjnych nie oznacza reglamentacji obrotu zabytkami, a jest jedną z możliwych konstrukcji prawnych (znanych z innych ustawodawstw europejskich) mających na celu przede wszystkim przeciwdziałanie obrotowi dobrami kultury pochodzącymi z nielegalnych źródeł.
W księgach mają być wpisywane m.in. dane umożliwiające identyfikację i określenie wartości zabytku, dane zbywcy oraz nabywcy, a także osób pośredniczących w transakcji, w tym tych reprezentujących osoby prawne (imię, nazwisko, NIP, PESEL). Kompetencję do sprawdzania, czy księgi są prawidłowo prowadzone, będą miały policja i Krajowa Administracja Skarbowa. Dostęp do tej ewidencji będzie jednak zdecydowanie szerszy, poza wskazanymi wyżej organami, będą mogły z niej „skorzystać” m.in. Straż Graniczna, sądy powszechne i administracyjne, prokuratura, wojewódzcy konserwatorzy zabytków czy minister kultury i dziedzictwa narodowego.
Samo wzmacnianie należytej staranności na rynku sztuki jest potrzebne, ale projekt regulacji w obecnym kształcie rodzi kilka wątpliwości. Po pierwsze wydaje się, że granica wartości zabytku jest zbyt niska. We wcześniejszej wersji projektu ustawy wynosiła ona zaledwie 4 tys. zł, podniesienie tego progu do 10 tys. zł było efektem krytyki zgłoszonej przez doktrynę. Zasadne byłoby jednak podniesienie także tego progu. W przeciwnym bowiem razie, przy zalewie obiektów mniej wartościowych, obowiązek informacyjny przekształci się w uciążliwość mało czemu służącą i trudną w kontroli. Możliwe są trzy rozwiązania: uzależnienie obowiązku wpisu do księgi od rodzaju obiektu, jego wartości oraz czasu powstania (na wzór kategorii wywozowych); ustalenie jednej granicy czasowej i kwotowej, bez względu na rodzaj obiektu (powyżej 50 lat i 15 tys. zł) lub wprowadzenie tylko jednej kwoty bazowej, tj. 30 tys. zł (połowa sumy wskazanej w ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu), powyżej której wpis do księgi byłby obligatoryjny. Ta ostatnia opcja wydaje się najwłaściwsza.
Zastrzeżenia budzi też papierowy charakter ksiąg, a nie prowadzenie ich w systemie teleinformatycznym. Pozostawienie formuły papierowej pozwoli podmiotom na rynku sztuki szybciej przyzwyczaić się do ewidencjonowania obrotu zbytkami (zbudowanie systemu teleinformatycznego zdecydowanie opóźniłoby wprowadzenie regulacji), ale tym samym będzie oznaczało mniejszą skuteczność ewidencji, także w kontekście ograniczonej wymienności informacji między poszczególnymi służbami.
Projektodawcy postawili na zbyt szeroką dostępność informacji dla osób prywatnych. Zauważmy, że podmiot prowadzący księgę ewidencyjną będzie obowiązany wydać odpis lub kopię wpisu zbywcy lub nabywcy zabytku lub osobie, na rzecz której wydał ekspertyzę objętą wpisem. Będzie prowadziło to do sytuacji, w której informacja o podmiotach stanie się powszechna, co będzie narażało szczególnie kolekcjonerów na ich łatwą identyfikację choćby przez przestępców.
I wreszcie wątpliwości budzi nałożony na antykwariuszy obowiązek sprawdzania bliżej nieokreślonych baz danych. Jest on zbyt szeroki. Należałoby zostawić formułę ogólną i obowiązek co do określonych baz danych (np. krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, katalogu strat wojennych i tworzonego krajowego rejestru utraconych dóbr kultury), a bardziej dogłębne poszukiwania oceniać poprzez odpowiedź na pytanie czy obowiązki te w konkretnej sprawie są uzasadnione kosztowo i nie naruszają racjonalności ekonomicznej (takie rozwiązania są w prawie niemieckim i anglosaskim).
Projektodawca zasadnie za to nie wprowadził obostrzonej odpowiedzialności finansowej za nieprowadzenie księgi lub prowadzenie jej w sposób nierzetelny. Przewidział karę grzywny, która może wynosić od 20 zł do 5 tys. zł. Celem jest przede wszystkim uchwycenie „nitki” koniecznej do skutecznego prowadzenia postępowań dowodowych w innych sprawach, m.in. nielegalnego obrotu, prania brudnych pieniędzy.
Na ile księgi ewidencyjne zmienią zachowania na rynku? Musi nastąpić zmiana w samym podejściu podmiotów uprawnionych do kontroli tego obowiązku oraz wykorzystywania pozyskiwanych danych.
Za negatywny przykład może posłużyć niewykonywanie dotychczas uprawnień przez GIIF, który bardzo rzadko pobierał informacje od takich podmiotów jak domy aukcyjne czy antykwariaty o dokonywanych transakcjach powyżej 15 tys. euro. Pośrednio wzmacniało to niektóre patologie występujące na rynku sztuki. Regulacjom wprowadzającym księgi ewidencyjne wymyka się tzw. sprzedaż prywatna, co zwiększy funkcjonowanie „działaczy” (jak określa się podmioty nieprowadzące oficjalnie działalności, ale żyjące z handlu dziełami sztuki). Część podmiotów zdecyduje się zapewne na występowanie w dwóch rolach – antykwariuszy i podmiotów prywatnych. Może to prowadzić do sytuacji, iż w wielu antykwariatach będą w charakterze ekspozycji znajdowały się obiekty sprzedawane jedynie zaufanym nabywcom. A to z kolei spowoduję ucieczkę części pośredników i ich klientów do szarej strefy. Będzie także postępował proces przesunięcia „inwestorskiego” do obszarów o mniejszej kontroli i większym stopniu poufności. Ale rozwiązania takie docelowo będą służyły większej transparentności cenowej, będzie też można skuteczniej walczyć z nielegalnymi grami rynkowymi. Częściowo „odzyskany” zostanie monitoring nad tzw. dziełami sztuki w obiegu, gdy towar jednocześnie znajduje się u kolejnych antykwariuszy. Księgi ewidencyjne będą mogły być też wykorzystywane w wielu innych celach, jako element postępowania dowodowego w sprawach dotyczących falsyfikatów, aukcji (art. 705 kodeksu cywilnego), droit de suite, zmów cenowych na rynku, wyzysku (z art. 388 k.c.), oszustwa, paserstwa, łapownictwa itd.
Niepożądany skutek wprowadzanych zmian w zakresie ksiąg ewidencyjnych to możliwość powstania nieufności między państwem a właścicielami zabytków, co wynika z obaw stworzenia w praktyce – przy tak rozszerzonym obowiązku informacyjnym – centralnego rejestru dzieł sztuki oraz kolekcji i kolekcjonerów. Jedynym remedium jest właściwa polityka informacyjna państwa oraz niewykorzystywanie przez nie posiadanej przewagi do celów innych niż walka z przestępczością.