• Przygotowany przez panów raport wskazuje, że wbrew potocznym opiniom, a także konstytucyjnym założeniom, rzeczywisty wpływ Trybunału na organy władzy jest tak naprawdę niewielki. Kto powinien odpowiadać za niewykonanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i czy odpowiedzialności takiej nie należy jednak zapisać wyraźnie w ustawie?

- Sytuacja jest inna, niż była rok temu. Senat, dzięki utworzeniu specjalnej komisji, doprowadził do wykonania siedmiu wyroków. Rząd powołał komórkę w swoim centrum legislacji. Powstała też trzecia komórka w Biurze Analiz Sejmowych. Jeśli wszystkie te biura będą ze sobą współpracować, to nie należy robić już niczego dodatkowego. Jeśli byłaby ustawa o tworzeniu prawa, to można by tam zamieścić obowiązki nałożone na stronę rządową

• Jeśli są obowiązki, to jest także i sankcja?

- W konstytucji jest przepis o bezczynności organu. Jeśli nie wykonuje on obowiązku, to można mówić o odpowiedzialności. Problem jest jednak poważniejszy. W tym trójkącie bermudzkim między Sejmem, rządem a Trybunałem gdzieś zginęła idea odpowiedzialności za stan prawa w Polsce. Słabością wspomnianych komórek jest ich niskie usytuowanie. A powoływane są one aktami wewnętrznymi urzędów, nie ustawą, żadnym aktem, który budziłby respekt.

• A może niektóre wyroki Trybunału są bardzo trudne do wykonania, stąd opieszałość władzy?

- Są takie wyroki, które wymagają dużych nakładów pieniężnych, np. w sprawie ogródków działkowych. Jeszcze trudniejsze są kwestie emerytur, wynagrodzeń itd., te sprawy, których Trybunał unika jak ognia, aby nie zabierać głosu w sporach politycznych. Często też ustawa wymaga zwyczajnie wyliczenia kosztów, a prawnicy o ekonomii wiedzą niewiele. Przed uchwaleniem ustawy Ministerstwo Finansów powinno się autorytatywnie wypowiedzieć, czy są środki na realizację zamierzeń przewidzianych w ustawie. Oceną skutków finansowych ustawy nie powinien się jednak zajmować Trybunał. Gdyby Trybunał zaczął wypowiadać się w sprawie norm programowych albo w sprawie faktów (takich jak wysokość kosztów wprowadzenia i działania określonych instytucji), to sytuacja stałaby się jeszcze bardziej skomplikowana. Kłopot wszakże polega na tym, że w praktyce procesu legislacyjnego ocena skutków regulacji jest bardzo często formułowana rytualnie, bez rzeczywistej kalkulacji. Gdyby było inaczej, Trybunał miałby łatwiejsze zadanie. Byłoby wiadomo, ile miała kosztować realizacja ustawy i która sfera wymaga naprawy, a przez to jaki będzie koszt zmian prawa.

• Trybunał boi się rozregulowania budżetu państwa, dlatego tak wstrzemięźliwy jest w swych orzeczeniach w kwestii odszkodowań.

- Trybunał musi więc mieć pełną wiedzę swoich poczynań, czy budżet państwa jest w stanie zrealizować orzeczenie.

• Sugerują panowie, że oceny skutków regulacji sporządzane przez rząd i posłów są fikcyjne?

- My to wiemy. Jednak OECD coraz mocniej wymusza obliczenia, które powinny być zawarte w ocenach skutków regulacji ustaw. Nawet rządowe projekty nie mają porządnych wyliczeń.

• Z raportu wynika, że wpływ TK na tworzenie prawa jest znikomy. Dlaczego?

- W okresie transformacji państwo pozbawiło jeden znaczący ośrodek możliwości interpretacji prawa, co wydaje się dysfunkcjonalne. Myślę oczywiście o uchyleniu w 1997 roku przepisu konstytucyjnego, według którego Trybunał ustalał powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw (art. 33 ust. 1 Konstytucji z 1952 r. w brzmieniu z 1989 r.). Jeśli teraz Trybunał twierdzi, że nie może rozstrzygnąć sporu kompetencyjnego między organami władzy, dlatego że spór ten nie znajduje wyrazu w korespondencji między zainteresowanymi organami, to mamy do czynienia z szaleństwem albo skrajną hipokryzją.

• Trybunał nie chce się mieszać w politykę. Nikt tego nie chce.

- Trybunał w politykę został już wmieszany, choćby w sprawie ustawy lustracyjnej czy w czasie wyborów. Na to pole, którego Trybunał nie obsadzi, wyznaczając granice działań zgodnych z konstytucją, wejdzie ktoś inny i będzie postępował według własnych zasad.

• Raport wykazał, że Trybunał nie wpływa nawet na inne organy, np. sądy powszechne?

- Wnioski z raportu dla nas były deprymujące. Istnieje fundamentalny problem interpretacji prawa w Polsce. Większość instytucji ogranicza się do dokonania wykładni językowej, czasem wykładni systemowej, ale rozumianej wewnętrznie, to znaczy przez odniesienie interpretowanego przepisu do innych przepisów tego samego aktu.

• Co to w praktyce oznacza?

- Jeden przepis interpretuje się, wskazując kilka innych przepisów, ale nie wychodzi się poza kontekst tekstów prawnych. Jednocześnie codzienną praktyką Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jest unikanie wykładni funkcjonalnej, czyli unikanie myślenia o faktycznych konsekwencjach stosowania pewnych przepisów. Co więcej, najważniejsze podmioty działające w ramach systemu prawa najchętniej interpretują przepisy tak, aby wyprowadzić z nich tzw. reguły, to znaczy normy o charakterze konkluzywnym, oparte na myśleniu albo - albo, czyli normy, które mogą być zrealizowane albo naruszone. Nie podejmuje się też prób ważenia różnych argumentów ani zastosowania różnych norm równocześnie, każdej w pewnym stopniu. W rezultacie zarówno Trybunał, jak i sądy powszechne orzekają każdy według swojej miary.

• Dlaczego taka interpretacja jest niewłaściwa?

- Dlatego, że można rzec - sędziowie odwracają się do siebie plecami. Każdy sąd kieruje się własnymi metodami wykładni, każdy prowadzi własną politykę budowania linii orzeczniczych, nie biorąc pod uwagę sposobów orzekania przyjmowanych przez pozostałe instytucje. Tak naprawdę nie ma między nimi współpracy.

• Jakie są konsekwencje takiego braku współpracy?

- Tworzy się w ten sposób iluzję demokracji i rządów prawa. Powstają pomniki prawa, ustawy, które mają pełnić funkcje symboliczne, a nie przede wszystkim regulacyjne. Po drugie, brak współpracy między najwyższymi sądami i Trybunałem umacnia formalistyczne postawy sędziów niższych sądów. Wiemy oczywiście, że ścisłe trzymanie się litery prawa jest bezpieczniejsze dla sędziego, że zmniejsza ryzyko uchylenia wyroku, ale jednocześnie prowadzi do ignorowania rzeczywistego kontekstu działania stron. To jest swoiste dziedzictwo PRL-u, trzymanie się litery prawa, aby unikać bezpośredniego wpływu polityki. Tymczasem dziś już nic nie szkodzi, aby sędziowie zaczęli się zastanawiać, co jest właściwe i sprawiedliwe dla obywateli.

• Co zatem trzeba uczynić, aby Trybunał był sprawniejszy?

- Zmiany powinny dotyczyć nie Trybunału, ale przede wszystkim uczestników tworzenia prawa. Trybunał dostaje efekty nisko ocenianego prawotwórstwa. Jeżeli w Sejmie prawo będzie nadal traktowane instrumentalnie, a nowelizacje będą służyć załatwieniu bieżących awantur politycznych lub przypodobaniu się opinii publicznej - to Trybunał nadal będzie tylko naprawiał oczywiste błędy legislatora, nie wejdzie na wyższy szczebel. Trybunał właśnie dlatego dokonuje w 70 procentach wykładni językowo-logicznej przepisów, bo są one źle napisane. Naprawianie instytucji publicznych należy zaczynać od źródeł ich działalności.

WPŁYW TK NA POLSKI PORZĄDEK PRAWNY

RAPORT z badań nad orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, orzecznictwem sądów powszechnych oraz ustawodawstwem w zakresie spraw rozstrzyganych przed Trybunałem został przygotowany w ramach programu Sprawne Państwo, zorganizowany przez Ernst & Young - www.sprawnepanstwo.pl

• TOMASZ STAWECKI

profesor Uniwersytetu Warszawskiego, kierownik Katedry Filozofii Prawa i Nauki o Państwie. Prowadzi zajęcia z teorii prawa, filozofii prawa i wstępu do prawoznawstwa. Współpracuje także z międzynarodowymi kancelariami prawniczymi.

• WIESŁAW STAŚKIEWICZ

prawnik i socjolog, doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Filozofii Prawa i Nauki o Państwie. W latach 1992-2006 pełnił funkcję dyrektora Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu.