Kto powinien wykonywać wyroki Trybunału Konstytucyjnego?

- Rząd.

To dlaczego do tej pory zajmuje się tym głównie Komisja Ustawodawcza Senatu?

- Do tej pory nie powstał mechanizm regularnego wykonywania wyroków TK. Przez wiele lat kolejne rządy zaniedbywały tę sprawę, doprowadzając do powstania dużych zaległości. W końcu wyrokami TK zajął się Senat, który ma obecnie największe doświadczenie w tej materii. Jednak uważam, że główny ciężar wykonywania orzeczeń TK powinien spoczywać na władzy wykonawczej, która stosuje prawo.

KRZYSZTOF KWIATKOWSKI

senator, przewodniczący senackiej Komisji Ustawodawczej

Z uwagi na liczbę zaległości, które wynikają z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, bardzo dobrze, że w Rządowym Centrum Legislacji powstała komórka zajmująca się wykonywaniem postanowień TK. Odbieram to jako wsparcie i uzupełnienie działań senackiej Komisji Ustawodawczej, która od roku zajmuje się nadrabianiem zaległości, jeśli chodzi o realizację orzeczeń Trybunału. Senat opuściło już ponad 30 inicjatyw ustawodawczych, a w dalszym ciągu jest wiele do zrobienia. Cieszy mnie to, że RCL zajęło się wykonywaniem wyroków TK, gdyż aktywność Senatu w wielu sprawach nie wyręczy rządu. Tak jest na przykład ze sprawą asesorów. Ponadto został wypracowany system współpracy między naszą komisją a RCL. Informujemy się wzajemnie o przebiegu prac.

Jakie osiągnięcia na tym polu ma rząd?

- Przede wszystkim w ramach RCL powstała osobna komórka, która zajmuje się wykonywaniem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Jej głównym zadaniem jest monitorowanie bieżącego orzecznictwa oraz wykonywanie zaległych wyroków. Uczulam także wszystkich legislatorów, aby podczas prac legislacyjnych sprawdzali, czy przygotowywane przepisy nie są związane z jakimś orzeczeniem TK.

Czy RCL będzie rywalizowało z Senatem przy wykonywaniu orzeczeń Trybunału?

- Nie ścigamy się z Komisją Ustawodawczą Senatu. Raczej zamierzamy współpracować. Na pewno pracy wystarczy dla wszystkich. Mogę też zapewnić, że Senat wie, czym zajmujemy się my, a my wiemy, nad czym pracują senatorowie.

Czy są już pierwsze rezultaty działalności RCL w zakresie wykonywania orzeczeń TK?

- Tak. W sumie dotąd przygotowaliśmy ponad 15 projektów ustaw. Dwa z nich zostały już przyjęte przez rząd i skierowane do Sejmu. Mam tu na myśli projekty nowelizacji prawa o ruchu drogowym oraz prawa budowlanego. Przygotowaliśmy również nowelę ustawy o gospodarce nieruchomościami, która pozwoli bez nadmiernych utrudnień zwrócić wywłaszczanemu właścicielowi tę część nieruchomości, która nie została wykorzystana przez państwo. Rząd przyjął także niedawno opracowaną przez RCL nowelę ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. W uzgodnieniach międzyresortowych są też nasze trzy projekty, a finalizujemy prace nad ok. 10 kolejnymi.

Ile daje pan sobie czasu na zrealizowanie zaległych orzeczeń TK?

- Zakładam, że przyszły rok powinien wystarczyć, aby przeanalizować wszystkie zaległe orzeczenia i wykonać te z nich, co do których jest to możliwe. W najbliższym czasie musi także powstać elektroniczny system monitorowania orzecznictwa TK.

Czy w tym czasie zostaną wykonane wszystkie wyroki TK?

- W pierwszej kolejności zostaną wykonane najprostsze wyroki, np. te, które wymagają szybkiego uchylenia jakiegoś niekonstytucyjnego przepisu. W ich przypadku nie tylko literalnie wykonujemy wyroki TK, ale także staramy się uchwycić sens orzeczenia i wprowadzić zmiany również w innych przepisach, zanim ich niekonstytucyjność stwierdzi TK.

W jaki sposób?

- Przykładowo: Trybunał uznał za niekonstytucyjny przepis, z którego wynikało, że instruktor nauki jazdy powinien stracić prawo do wykonywania zawodu, gdy popełni wykroczenie. Trybunał podkreślił, że to zbyt daleko idąca dolegliwość, która powinna wchodzić w grę tylko w razie popełnienia przez instruktora przestępstwa. Wykonując wyrok TK, skorygowaliśmy nie tylko ten przepis, lecz także inny artykuł przewidujący identyczny mechanizm w przypadku egzaminatorów. Skoro TK zakwestionował sens przepisu w przypadku instruktorów, to nie należy czekać aż zakwestionuje ten sam mechanizm w stosunku do egzaminatorów.

A co z orzeczeniami TK, których rząd nie zamierza wykonać, np. z orzeczeniem w sprawie obligacji przedwojennych? Czy przewiduje pan w tym zakresie jakąś inicjatywę?

- Nie. Obok najprostszych orzeczeń TK mamy także orzeczenia, które wymagają współpracy merytorycznej z odpowiedzialnym resortem. Ponadto jest jeszcze najwęższa kategoria tzw. orzeczeń trudnych, czyli np. sprawa obligacji przedwojennych czy fundusz wczasów pracowniczych. W tych sprawach wykonanie wyroków wiąże się albo z poważnymi skutkami finansowymi, albo też wyroki te wiążą się z bardzo trudnym kontekstem społeczno-politycznym. W przypadku takich orzeczeń decyzja o inicjatywie ustawodawczej należy do uprawnionego ministra, a nie do legislatora.

Czyli jak minister finansów jest przeciwny pracom nad wykonaniem wyroku w sprawie przedwojennych obligacji, to wyrok nie zostanie wykonany?

- W sprawie obligacji władny jest minister finansów i według niego nie ma potrzeby tworzenia ustawy w tej sprawie. Według niego wystarczy możliwość dochodzenia zwaloryzowanych roszczeń przed sądami powszechnymi. RCL nie ma mandatu do negowania decyzji ministra.

A co z orzeczeniami Europejskiego Trybunału Praw Człowieka?

- Na razie chcemy stworzyć efektywny system wykonywania orzeczeń TK. Po wykonaniu tego zadania jestem gotowy zastanowić się nad kolejnym wyzwaniem, czyli realizacją orzeczeń trybunałów międzynarodowych. Uważam, że nie można porywać się na wszystko naraz. Nie chcę sprawiać wrażenia, że zrobimy wszystko i że naprawimy cały świat.

Rządowe Centrum Legislacji ma pisać rządowe ustawy. Skąd wziął się taki pomysł?

- Obecny model polegający na tym, że minister ma pomysł, a jego urzędnicy piszą projekt, jest krytycznie oceniany. W tej chwili Rządowe Centrum Legislacji jedynie ocenia rządowe projekty ustaw. Potencjał RCL nie jest zatem wykorzystywany. Ponadto dużo trudniej jest skoordynować legislację, gdy ma się do czynienia z wieloma źródłami powstawania prawa. Dlatego ministerstwa powinny przedstawić pomysł na coś, co chcą zmienić, w postaci założeń. Rządowe Centrum Legislacji ma dostać zlecenie na napisanie projektu ustawy na podstawie przygotowanych założeń.

ANDRZEJ ZOLL

profesor, konstytucjonalista z Uniwersytetu Jagiellońskiego

Nie mam wątpliwości, że rozwiązania zaproponowane w projekcie nowelizacji ustawy o Radzie Ministrów przyczynią się do poprawy jakości naszego prawa. Takie było pierwotne założenie przy powoływaniu Rządowego Centrum Legislacji. Resorty miały właśnie przedstawiać jedynie założenia, a całą szatę legislacyjną miało nadać RCL. Resort mógłby sprawdzać jedynie, czy to, co zaproponował legislator, idzie w parze z pierwotnymi założeniami. To z pewnością wpłynie na poziom pracy nad projektami aktów prawa. Ponadto rozwiązanie to idzie w parze z propozycją rozdzielenia funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości. Jeżeli funkcje te będą rozdzielone, to minister sprawiedliwości będzie miał znacznie mniej zajęć. W takiej sytuacji powinien stanąć na czele rządowej legislacji i kontrolować jej poziom.

Czy skończy się zatem zlecanie kancelariom prawniczym pisanie ustaw?

- Takie zjawisko ma miejsce, ale nie jest to nagminne. Z własnego doświadczenia wiem, że projekty zlecane na zewnątrz wymagają później potężnej obróbki. Są jednak nieliczne chlubne wyjątki, jak na przykład kodeks spółek handlowych, który był przygotowywany na zewnątrz. Takich przykładów jest jednak bardzo mało. Dlatego mam nadzieję, że wskutek proponowanych rozwiązań praktyki zlecania pisania ustaw firmom zewnętrznym będą coraz rzadsze. To, czy one znikną całkowicie, zależy jednak od ministerstw. Moim zdaniem, dopuszczalne jest jednak wsparcie eksperckie - zbadanie jakiegoś zjawiska przez firmę zewnętrzną.

Jaka będzie zatem rola ministrów?

- Ministrowie nadal będą kreować i inicjować zmiany prawa. Chcemy jednak przenieść miejsce, w którym minister będzie miał obsługę legislacyjną. Różnica będzie polegała na tym, że po zaakceptowaniu jego pomysłu przez Radę Ministrów kreacja samego projektu będzie się odbywała w Rządowym Centrum Legislacji. Oczywiście będą pewne wyjątki. Takiej procedury nie będą przechodziły nowelizacje implementujące unijne dyrektywy. Przy takich zmianach treść dyrektywy w zasadzie zastępuje założenia.

Czy to jednak nie wydłuży procesu legislacyjnego?

- Proces legislacyjny powinien być prowadzony w normalniejszym tempie, a obecnie tak nie jest. Czas, który jest pozostawiony dla instytucji, które obsługują Radę Ministrów i premiera, jest bardzo często skracany do minimum. Natomiast w tworzeniu prawa chodzi o to, by projekt był przygotowany dobrze. Jakość prawa jest jego wartością. To, że przepisy są później kwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, wynika m.in. z tego, że legislatorowi dano za mało czasu na to, aby mógł dobrze poprawić projekt.

Zmiany mają wpłynąć na jakość prawa, ale rządowe projekty ustaw są niekiedy psute w parlamencie?

- Parlament ma konstytucyjne uprawnienie do ingerowania w treść rządowych projektów. Chcę jednak wierzyć, że w nowym systemie przygotowywania prawa, jeżeli projekt będzie dobry od strony legislacyjnej, to parlament nie będzie musiał nic przy nim robić. Gdyby jednak zaszła konieczność zmian merytorycznych na etapie prac w parlamencie, to legislator sejmowy lub senacki będzie miał wsparcie w legislatorze rządowym. Ponadto ministrowi, który miał pomysł na zmianę prawa, powinien w Sejmie towarzyszyć legislator, który od początku pracował nad danym projektem. Taka osoba będzie wiedziała, jak zrobić zmianę, aby pasowała do całości projektu.

Czy legislatorzy będą współpracować z ekspertami, czy może zmieni się model kształcenia legislatorów?

- Legislator nigdy nie stworzy ustawy bez zaplecza eksperckiego. Niezależnie od tego legislatorom jest potrzebne wsparcie edukacyjne. Aplikacja legislacyjna nie może być jedyną ofertą szkoleniową dla legislatorów. Obecnie po aplikacji legislatorskiej można odbyć różne szkolenia. Nie ma jednak takich, które byłyby dedykowane właśnie do legislatorów. Chciałbym, żebyśmy mieli ofertę edukacyjną dla legislatorów już po aplikacji. Powinno to być skierowane dla legislatorów rządowych i parlamentarnych. Ułatwiłoby to zrozumienie podczas późniejszych prac legislacyjnych na różnych etapach tego procesu.

PIOTR WINCZOREK

profesor, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego

Scentralizowane tworzenie ustaw nie jest złym pomysłem. Jednak należy mieć na uwadze fakt, że jest bardzo wiele ustaw o charakterze specjalistycznym. Legislatorzy nie zawsze znają się na takich dziedzinach. Może się wówczas zdarzyć, że założenia, które przedstawi dany resort, będą niewystarczające dla legislatora. Nie sądzę, że legislatorzy są na tyle wszechstronni, by znali się na przykład na biotechnologii. Dlatego w dalszym ciągu konieczna będzie bardzo ścisła współpraca z ministerstwami, tym bardziej że odpowiedzialność za kształt aktów normatywnych będzie ponosiła Rada Ministrów, a nie Rządowe Centrum Legislacji. Jeżeli nie będzie się zwracać uwagi na ten aspekt i pominie się współpracę z ekspertami z danych dziedzin, to wówczas poziom legislacji się nie zwiększy.

Na jakim etapie jest obecnie proces informatyzacji Dzienników Ustaw?

- Dla mnie to jedno z najważniejszych zadań. To zobowiązanie cywilizacyjne państwa wobec społeczeństwa. Ponieważ sprawa jest zaniedbywana od dawna, chcę abyśmy dali sobie na to czas do przyszłego roku. Proszę pamiętać, że elektroniczne dzienniki wymagają również elektronicznej legislacji, a tego nie da się zmienić z dnia na dzień. Uważam jednak, że skoro internet stał się standardem, to zarówno prawnik, jak i każdy inny obywatel szukający aktualnego systemu prawnego powinien mieć zagwarantowany dostęp do źródeł prawa przez państwo.