Krajowa Izba Odwoławcza właśnie kończy pięć lat swojej działalności. Zbiegło się to z raportem Komisji Europejskiej, pokazującym że mamy najszybszy system odwoławczy w Unii Europejskiej. Czy oznacza to, że możemy mówić o sukcesie?

Na pewno tak. I chociaż szybkość procedur odwoławczych nie jest jedynym miernikiem jakości systemu odwoławczego, to jest bez wątpienia istotna dla uczestników rynku zamówień publicznych, zwłaszcza zamawiających.

Dopiero orzeczenie KIO otwiera im drogę do zawarcia umowy. Sprawność postępowania przed izbą jest także szczególnie ważna z punktu widzenia wykorzystywania środków unijnych. Mówimy o skuteczności systemu, ale tak naprawdę sukces ten jest wynikiem pracy ludzi, którzy tworzą KIO.

Orzeczenia bez wątpienia zapadają szybciej, ale to nie był jedyny cel utworzenia KIO, która zastąpiła tzw. społecznych arbitrów, na co dzień pracujących w różnych miejscach i powoływanych do rozpoznawania konkretnych spraw. Co z pozostałymi celami?

Wcześniej składy były powoływane ad hoc, arbitrami były osoby dojeżdżające na rozprawę z różnych miejsc Polski. Na czytanie akt pozostawało niewiele czasu. Siłą rzeczy ówcześni arbitrzy nie mieli optymalnych warunków, by przygotować się do rozprawy. Dzisiaj członkowie Izby – osoby o wysokich kwalifikacjach i dużym doświadczeniu – zajmują się zawodowo wyłącznie pracą orzeczniczą.

Mogą wnikliwie studiować – często liczące wiele tomów – akta, przygotowywać się do rozprawy. Wystarczy zapoznać się z uzasadnieniami wyroków, nierzadko bardzo obszernymi, by przekonać się, jak wiele uwagi poświęcają analizie powierzonego im problemu. Dlatego uważam, że kolejny cel ustawodawcy, czyli profesjonalizacja sposobu rozstrzygania sporów, również został osiągnięty.

Jednym z celów było też ujednolicenie orzecznictwa. Tego nie udało się osiągnąć i tu chyba pada najwięcej zarzutów pod adresem Izby.

W moim przekonaniu są to oceny niesprawiedliwe, często niepoparte rzetelną analizą orzecznictwa. Gdy weźmiemy pod uwagę liczbę spraw i spektrum zagadnień, to okaże się, że te, w których składy orzekają niejednolicie, stanowią niewielki procent. Niejednolitość ta bywa zresztą pozorna.

Sprawy – wydawałoby się – podobne, niekiedy w szczegółach różnią się od siebie w stopniu, jaki uzasadnia wydanie odmiennego rozstrzygnięcia. Tymczasem do powszechnego obiegu trafia zazwyczaj jedynie ogólna teza wyroku, odbierana jako niezgodna z poglądami wyrażonymi w innych orzeczeniach.

Nie da się jednak nie zauważyć, że niektóre przepisy są odmiennie interpretowane przez poszczególne składy.

Proszę jednak pamiętać, że na przestrzeni tych pięciu lat funkcjonowania izby dochodziło do licznych nowelizacji przepisów. Brzmienie i cel tych przepisów nie zawsze są jasne, na co zresztą zwracamy uwagę w corocznych informacjach o działalności izby. Wykształcenie się linii orzeczniczej wymaga czasu.

Częste zmiany prawa oraz jego niejednoznaczność temu nie sprzyjają. Niezwykle cenną wskazówką dla izby jest orzecznictwo sądów okręgowych, dlatego odpowiednia skala kontroli instancyjnej tych sądów jest tak ważna. Do niedawna wiele kontrowersji budziła kwestia uznania błędnej stawki VAT za błąd w obliczeniu ceny uzasadniający odrzucenie oferty.

Ostatecznie w sprawie wypowiedział się Sąd Najwyższy, co najlepiej oddaje wagę problemów, z jakimi KIO się spotyka. Od czasu orzeczenia SN linia orzecznicza izby jest w tym zakresie jednolita. Wciąż jednak mamy zbyt mało wyroków sądów okręgowych rozpoznających skargi na orzeczenia izby.

Powód tego jest prosty – horrendalnie wysoka, bo wynosząca nawet 5 mln zł, opłata od skargi na wyrok KIO. Zadziwia mnie jednak pani mówiąc, że wolałaby, aby więcej orzeczeń podlegało kontroli sądowej. Wydawałoby się, że dla KIO to idealna sytuacja, gdy zaledwie kilka procent wyroków jest zaskarżane do sądów.

Nie mogę się z tym zgodzić. Dla nas jest oczywiste, że dostęp do orzecznictwa sądów powinien być większy. Jest to dobre zarówno dla uczestników postępowań odwoławczych, jak i dla samej izby. Bez wątpienia wyroki sądów wpływają na ujednolicanie orzecznictwa.

Chociaż bywa, że rozbieżności pojawiają się również w orzecznictwie sądów powszechnych, rozpoznających sprawy z zakresu zamówień publicznych. Zresztą w przypadku działalności orzeczniczej niezawisłych organów pewne różnice interpretacyjne muszą występować. Gdyby orzecznictwo było w pełni zgodne, to zasadne byłoby pytanie o niezawisłość i niezależność składów.

Trudno jednak nie zgodzić się, że w interesie uczestników rynku zamówień publicznych leży, by wiedzieli, jakich rozstrzygnięć się spodziewać.

Dlatego już w 2010 r. proponowałam, aby wyposażyć KIO w dodatkowy instrument prawny pozwalający, by Zgromadzenie Ogólne Izby mogło podejmować uchwały w sprawach budzących istotne wątpliwości interpretacyjne. Do tej pory narzędziem takim izba nie dysponuje. Dlatego staramy się wypracowywać jednolitość w oparciu o te instrumenty, jakie mamy do dyspozycji.