Tymczasem bardzo istotny jest także cel wprowadzenia danej regulacji, a tego nie da się zidentyfikować bez historycznego kontekstu stanowionego nowego prawa. Po to było ono przecież wprowadzane, by coś zmienić, albo utrwalić jakiś rodzaj praktyki. Ten aspekt prawodawstwa powinien mieć na celu przede wszystkim ustawodawca i w równym stopniu projektodawca nowego rozwiązania. W przeciwnym wypadku zamiast naprawiać, możemy to i owo popsuć. Trudno się oprzeć takiej refleksji, będąc zdystansowanym obserwatorem natychmiastowej akcji legislacyjnej w reakcji na zajścia uliczne z ostatniego 11 listopada.

Ustawa o zgromadzeniach została uchwalona w 5 lipca 1990 r. – a zatem w bardzo szczególnym okresie początków naszej transformacji, kiedy to z postkomunistycznego chaosu powoli wyłaniał się nowy kształt państwa. Dopiero co wybrane zostały zupełnie nowe rady gmin (27 maja), w czerwcu i lipcu wybierano zarządy – wtedy wieloosobowe i zależne od rad. Urzędnicy zostali pozbawieni statusu pracowników państwowych, co osłabiało ich pozycję. Mieliśmy już wojewodów z nowego politycznego rozdania, niedoświadczonych, kierujących rządową administracją odziedziczoną w całości po poprzednim systemie, ale bez możliwości wykonywania zdecydowanych ruchów kadrowych. W efekcie, z jednej strony tamten czas cechował nadmierny optymizm co do możliwości samorządu w ogóle, a z drugiej strony pewien dystans, żeby nie powiedzieć nieufność, wobec administracji rządowej.

W każdym urzędzie wojewódzkim rezydował przedstawiciel pełnomocnika rządu do spraw samorządu terytorialnego. Pełnomocnikiem rządu był wówczas profesor Jerzy Regulski, osoba jednoznacznie kojarzona z samorządem, stanowiąca wręcz symbol nowej organizacji Polski lokalnej, co często miało i ten skutek, że jego przedstawiciele postrzegani byli jako osoby w tamtym czasie ważniejsi nawet od wojewodów. Na budynkach urzędów wojewódzkich obok tabliczki z napisem wojewoda umieszczana była druga z tytułem Urząd Rady Ministrów – Biuro Pełnomocnika Rządu do spraw Samorządu Terytorialnego. Żadnej podległości formalnej oczywiście nie było, ale zestawienie: wojewoda – Urząd Rady Ministrów ustawiało automatycznie hierarchię narzucającą się niewtajemniczonym.

Prawo o zgromadzeniach było uchwalane w szczególnych czasach. Teraz nie ma powodu, by o demonstracjach decydowały samorządy

Kiedy powstało zatem pytanie, kto ma wydawać zgodę w sprawach dotyczących zgromadzeń, atmosfera tamtego czasu wskazywała wyraźnie na organ gminy. Ustawodawca z tamtego przełomowego okresu miał jednak najwyraźniej co do tego pewne wątpliwości, ponieważ ujął to w następujący sposób: postępowanie w sprawach dotyczących zgromadzeń należy do zadań zleconych organów gminy. Odwołano się w tym przypadku do co dopiero wprowadzonego podziału zadań samorządu gminnego na własne i zlecone. Podział ten znany prawu niemieckiemu i przejęty stamtąd w Polsce w okresie międzywojennym nie istniał w czasach komunistycznych. Złożenie decyzji o zgodzie na zgromadzenie wynikało z przesłanek teoretycznych, a na pewno nie z podsumowania praktyki publicznej. Kto słyszał o legalnych antyrządowych demonstracjach w PRL?

Postępowanie w sprawach o zgromadzeniach zakłada, że w istocie jest to zadanie państwa jako całości, a nie samorządu, któremu tylko zleca się wykonywanie najważniejszych czynności organizatorskich i prawnych w tej przestrzeni, zastrzegając dla wojewody kontrolę wyłącznie instancyjną.

Samorząd nie ma jednak instrumentów, za pomocą których mógłby wystarczająco dobrze rozeznawać stany faktyczne oraz ich lokalne uwarunkowania, a tymczasem wojewoda, dysponując lepszym powiązaniem organizacyjnym z policją i służbami specjalnymi, siedzi sobie i spokojnie czeka na ewentualne potknięcia samorządu, pozostając w cieniu.

Demonstracje rodzące obawy o spokój społeczny organizowane są wyłącznie w miastach wojewódzkich, tam też mają siedziby wojewodowie. Logika organizacji państwa podpowiada dzisiaj inne rozwiązanie niż dwadzieścia lat temu. Niechże typowo policyjne zadania państwa, jakim jest postępowanie w sprawach zgromadzeń, wykonują wojewodowie, a odwołania od ich decyzji niechże rozpatruje minister spraw wewnętrznych, a wtedy rząd będzie mógł prowadzić skuteczną politykę w tych sprawach, i przede wszystkim jednolitą w skali całego państwa, bo odpowiedzialność i tak ostatecznie spoczywać będzie na nim. I coś się nareszcie uporządkuje w sferze podziału zadań między władzami samorządowymi a administracją rządową.

Prezydenci miast są wybierani, z natury rzeczy nie chcą narażać się żadnej stronie, wojewodowie, jako powołani przez rząd, będą w tych sprawach daleko bardziej sprawniejsi i skuteczniejsi. Pozostawiam to pod rozwagę dzisiejszemu ustawodawcy, wyraźnie przyznając się do błędu jako parlamentarzysta z roku 90. Ale nas usprawiedliwiała wówczas przynajmniej nadmierna wiara w samorządność.