(...)

Finansowanie konsumpcji indywidualnej ze środków publicznych to poważny problem. Poszczególne państwa podchodzą do niego w różny sposób. Zależy to nie tylko od ustroju politycznego, lecz przede wszystkim od stopnia rozwoju gospodarczego państwa, a w dużej mierze także od mentalności społeczeństwa. Wykształciły się w tym względzie odrębne modele rozwiązań prawnych, ponieważ w różnych kręgach cywilizacyjnych ludzie prezentują odmienne podejście do potrzeby wykształcenia lub osiągania kwalifikacji zawodowych, mają różny stosunek do pracy, a także do zakładania rodziny i posiadania dzieci, oszczędzania i inwestowania oraz przewidywania skutków starości bądź utraty możliwości zarobkowania. Przyjęta filozofia życia nie pozostaje również bez wpływu na wychowywanie młodych pokoleń. Wyłaniają się dwa podstawowe modele prawnego rozwiązania zakresu i form finansowania świadczeń indywidualnych przez państwo.

Pierwszy z nich polega na tym, że państwo traktuje wypłatę indywidualnych świadczeń jako wyjątkową konieczność. Model ten przyjął się tam, gdzie w społeczeństwie dominuje przekonanie o potrzebie samodzielnego utrzymywania się z pracy lub z działalności gospodarczej, zaś oczekiwanie ludzi na finansowanie przez państwo ich indywidualnych potrzeb jest marginalne. Braki środków własnych gospodarstwa domowe i przedsiębiorcy uzupełniają głównie pożyczkami i kredytami bankowymi. Młode pokolenie usamodzielnia się tam w miarę wcześnie i rozpoczyna życie na własny rachunek, nie czekając na pomoc ze strony żyjących z emerytury lub renty dziadków. Najważniejszym elementem tego modelu jest możliwość samodzielnego zarobkowania – praca najemna lub własna działalność gospodarcza. Osiągając dochody, ludzie utrzymują niepełnoletnie dzieci, a jednocześnie oszczędzają i inwestują, nie zapominając również o własnej starości. Grosz publiczny służy wówczas przede wszystkim finansowaniu potrzeb zbiorowych i tylko wyjątkowo jest przeznaczany na świadczenia indywidualne (np. dla ubogich, azylantów, uchodźców).

Inaczej jest w drugim modelu, który panuje tam, gdzie znaczna część społeczeństwa nie garnie się do pracy, której zresztą na ogół w miejscu zamieszkania nie ma lub jest niestabilna i nisko płatna. Państwo zaś nie potrafi stworzyć warunków do samodzielnego zarobkowania, zwłaszcza przez ludzi młodych lub bez wykształcenia i kwalifikacji zawodowych. Rozwiązanie problemu polega wtedy na przejęciu przez państwo ciężaru finansowania ze środków publicznych podstawowych potrzeb życiowych dużej części ludności. Dotyczy to zarówno osób, które nie mogą utrzymać się z własnych zasobów, jak i tych, które nawet się o ich osiągnięcie nie starają. Wówczas ze środków publicznych wypłaca się najczęściej niewielkie kwoty, ale licznym beneficjentom, nie zachęcając ich specjalnie do podjęcia zarobkowania i utrzymywania się z własnych środków, bo nie ma po temu warunków. Ta kwadratura koła wyzwala osobliwy mechanizm, który nazywam działaniem państwa wedle reguły „prawo i sprawiedliwość”. „Prawo” oznacza tutaj stanowienie tytułów prawnych dla wypłat ze środków publicznych świadczeń indywidualnych, a „sprawiedliwość” polega na tym, że jedni (zatrudnieni, przedsiębiorcy, podatnicy) utrzymują drugich (najczęściej typowych nierobów oraz azylantów i uchodźców). Władza w większym stopniu dba o tych, którzy nie chcą lub nie mogą się samodzielnie utrzymać, ale w zamian za to oczekuje od nich dowodów wdzięczności podczas kolejnych wyborów. Interes pozostałej części społeczeństwa schodzi na plan dalszy.

W praktyce owe dwa krańcowo różne modele mają zwykle warianty pośrednie lub mieszane. Obok państw funkcjonujących w pełni w oparciu o zasady rynkowe (np. USA, Japonia, Wlk. Brytania), w których świadczenia indywidualne finansowane ze środków publicznych nie są zbyt szeroko rozwinięte, istnieją tzw. państwa socjalne (np. Niemcy, Włochy, Grecja). Tam udział wydatków publicznych w finansowaniu indywidualnych potrzeb społecznych jest znaczący, co odnosi się szczególnie do ochrony socjalnej obywateli i ich rodzin.

Rola państwa po polsku

A jak jest w Polsce, skoro mamy za sobą dopiero ćwierć wieku obowiązywania nowego ustroju społeczno-gospodarczego i politycznego? Czy wyklarował się już przejrzysty i adekwatny do realiów model relacji między obciążeniami daninowymi społeczeństwa a wydatkami publicznymi na finansowanie konsumpcji indywidualnej? Czy – nie daj Boże! – gdy chodzi o dochody, to jesteśmy już w kapitalizmie, a wydatkami tkwimy wciąż w socjalizmie? Czy zachodzi potrzeba zmian w tym zakresie, a jeśli tak, to jakich? Nade wszystko interesuje nas rola, jaką w tym obszarze odgrywa lub powinno odgrywać prawo. I czy spełnia ono wyznaczone mu funkcje społeczne.

Moje ustalenia w tej sprawie są następujące. W strukturze dochodów publicznych współczesnej Polski dominują dochody z danin publicznych oraz z pożyczek udzielanych państwu przez ludność w formie zakupu obligacji skarbowych, a także ze środków unijnych. Wśród wydatków publicznych 20 proc. pochłaniają wydatki na utrzymanie aparatu władzy (parlament i administracja publiczna, wymiar sprawiedliwości), a pozostała część wraca do społeczeństwa w różnych formach i z różnych tytułów. Państwo w szerokim zakresie finansuje konsumpcję zbiorową, tworząc infrastrukturę techniczną (drogi i węzły komunikacyjne), regulując rzeki i budując obiekty użyteczności publicznej oraz chroniąc środowisko. Dopłaca do funkcjonowania transportu zbiorowego i do publicznej służby zdrowia, szkolnictwa i nauki oraz niektórych instytucji kultury, turystyki i sportu.

Inaczej jest natomiast ze świadczeniami indywidualnymi, które otrzymuje od państwa część obywateli. Trzeba wyróżnić co najmniej trzy rodzaje takich świadczeń. Jedne związane z wynagrodzeniem lub uposażeniem, a także z różnymi gratyfikacjami pracowniczymi należnymi zatrudnionym w sektorze publicznym, dla których państwo jest pracodawcą. Drugi rodzaj wiąże się z udziałem państwa w finansowaniu ubezpieczeń społecznych oraz zdrowotnych. Państwo ponosi w pełni ten ciężar w odniesieniu do tych, którzy zostali zwolnieni z obowiązku opłacania składek ubezpieczeniowych. Ponadto dopłaca do ubezpieczenia społecznego rolników, a w mniejszym stopniu do ubezpieczeń opartych na składkach wnoszonych przez pracowników i ich pracodawców. Zupełnie inny charakter ma natomiast trzeci typ świadczeń indywidualnych finansowanych przez państwo. Mają do nich prawo podmioty wskazane w odrębnych ustawach, które określają również warunki nabycia prawa oraz wysokość tych świadczeń. Każdego z wymienionych wyżej rodzajów dotyczą inne problemy wymagające regulacji prawnych.

(...)

Cały felieton czytaj w eDGP.