Dyskusje nad procedurą administracyjną i jej ocena dokonywana poprzez orzecznictwo WSA oraz NSA traktowane jako wzorzec dla praktyki w nieuchronny sposób tracą na świeżości i dynamice - pisze prof. Ewa Łętowska.



Projekty poważniejszych reform prawnych bynajmniej nie zawsze mają służyć ich rzeczywistemu przeprowadzeniu. Ześrodkowanie uwagi środowiska wokół pewnych zagadnień jest wartością samą w sobie, a prowadzenie dyskusji czasem jest więcej warte niż pospieszne parcie do podjęcia konkretnych prac legislacyjnych.
Tak działają np. cieszące się ponad 150-letnią tradycją niemieckie konferencje DJT, gdzie referaty problemowe zaczynają się nieśmiertelną formułą „inwieweit empfiehlt sich” (jak dalece zaleca się...) i tu następuje wyłuszczenie problemu. Podobnie było – na poziomie unijnym – z różnymi inicjatywami w zakresie harmonizacji prawa umów.
Założenie zmiany legislacyjnej jako podstawy dyskusji pozwala na ujęcie sprawy z perspektywy nie tylko ściśle teoretycznej możliwości, ale prawnopolitycznego zadania: dostrzeżenie „za” i „przeciw” regulacji nie tylko co do zasady, ale i z uwzględnieniem trudności taktycznych, czy wynikających z konieczności uwzględnienia ścieżki dojścia do planowanego rozwiązania. Lepiej można bowiem wtedy docenić nie tylko teoretyczne warianty (co dominuje w naszych jakże chętnie zgłaszanych wnioskach de lege ferenda), ale i sytuacyjno-społeczne możliwości realizacyjne i implementacyjne.
Poza tym taka dyskusja wzbogaca i rozwija dyskutantów – wyczula ich na to, że „w ogóle można inaczej” aksjologicznie, merytorycznie czy taktycznie. Wpływa to na wytwarzanie się wspólnego prawniczego języka czy – mówiąc nieco górnolotnie z Common Frame of Refences – w zakresie dogmatycznym. W Polsce, niestety, takie podejście nie tylko nie jest powszechniej praktykowane, ale bywa często po prostu niezrozumiane.
Możliwość szerszej refleksji
Przygotowanie przez zespół ekspertów pod kierunkiem prof. Zbigniewa Kmieciaka obszernego, ponad trzystustronicowego raportu o reformie prawa o postępowaniu administracyjnym (ukazał się w czerwcu br., poświęcono mu konferencję organizowaną w NSA) jest przedsięwzięciem, które bynajmniej nie oznacza natychmiastowego przystąpienia do prac legislacyjnych. Natomiast zakres poruszanych tam problemów i ich prawnoporównawcze zakotwiczenie daje szansę na pogłębienie ocen i szerszą aksjologiczną refleksję.
Dyskusje nad procedurą administracyjną i jej ocena dokonywana poprzez orzecznictwo WSA oraz NSA traktowane jako wzorzec dla praktyki w nieuchronny sposób tracą na świeżości i dynamice. Istniejący wzorzec jest bowiem punktem odniesienia, gdy tymczasem idzie właśnie o to, czy on akurat jest efektywny. Dyskusja jest przy tym trudna, bo z jednej strony oceny w tym zakresie są silnie nacechowane tym, co ich apologeci nazywają „chwalebną wstrzemięźliwością sędziowską”, a krytycy wygodnym oportunizmem, nakazującym jak najwęziej interpretować własną kognicję.
A jednocześnie, z drugiej strony – nacisk praw człowieka (i kształtowane przez nie oczekiwania) wymagają od ochrony sądowej efektywności. I to działa opozycyjnie wobec pierwszej tendencji. Ma tu rację Z. Kmieciak, gdy we wstępie do raportu pisze o konieczności uzyskiwania w naszych czasach, i z uwagi na przynależność do tradycji europejskiej, szerszej (nie tylko wynikającej z formalnej zgodności z prawem) legitymizacji postępowań administracyjnych, decyzji i wyroków. Formalizm procedury jest oczywiście koniecznością; jednakże jego stopień był już tematem krytycznych raportów (D. Galligan, M. Matczak, „Strategie orzekania sądowego”, 2005 r.), a powszechne dążenie sądów do wąskiego ujmowania swej kognicji i w związku tym pozbywania się spraw bez merytorycznego rozstrzygnięcia – problem powiększa.
Interesy prawny i faktyczny
Jedną z wielu przyczyn tego stanu rzeczy w postępowaniu administracyjnym jest wąziutkie dopuszczenie udziału podmiotów zainteresowanych w postępowaniu. Jest ono węższe, niż wynika to z brzmienia art. 28 k.p.a. W praktyce bowiem cezura między interesem prawnym (uzasadniającym udział) a interesem faktycznym (wykluczenie z postępowania) zakreśla szerokie pole temu ostatniemu, a wąskie – interesowi prawnemu, czyniąc to przy pomocy różnych narzędzi i środków interpretacyjnych.
Usprawiedliwieniu tego przesunięcia służy wiele wyjaśnień i konstrukcji (ujęcie strony – procesowe, i zobiektywizowane i praktyczne odczytanie tego teoretycznego konstruktu), niechęć do różnicowania form i postaci udziału: albo strona pleno titulo, albo nic. Jedyną formą alternatywną jest (także nie nadzwyczajnie uregulowany w art. 31 k.p.a. i niezbyt chętnie dopuszczany) udział organizacji społecznych. Z nim są związane inne, swoiste problemy i ta instytucja nie może tu być traktowana „zamiast”, jako paliatyw zbyt wąskiego dopuszczenia jako stron do udziału w postępowaniu.
Z tego punktu widzenia już choćby rozwiązanie przedwojennego rozporządzenia prezydenta o postępowaniu administracyjnym (dalej r.p.a.) z jej „stroną interesowaną”, której umożliwiano udział poprzez fachowego pełnomocnika i w ograniczonym zakresie aktywności – było bardziej elastyczne i (horribile dictu) demokratyczne. Przecież obecnie podmioty korzystające (w oparciu o różne, ale jednak prawne tytuły) z nieruchomości, których dotyczy sprawa administracyjna (najczęściej meldunkowa, budowlana, reprywatyzacyjna, z zakresu ochrony środowiska) kwalifikuje się jako beneficjentów interesu czysto faktycznego i z tej przyczyny odmawia się im udziału w postępowaniu. Dzieje się tak, choć efekt sprawy decyduje o ich żywotnych interesach mieszkaniowych i gospodarczych, bo są one ześrodkowane w owej nieruchomości. Jest to rozwiązanie wygodne dla organu i sądu, ale kiepskie z punktu widzenia możliwości rozwiązania naprawdę konfliktu leżącego u podłoża „sprawy”, już nie wspominając o bardzo problematycznej ochronie uzasadnionych interesów tych osób.
Bolesne konsekwencje
Orzecznictwo w tych sprawach (sądząc po orzecznictwie sądowoadministracyjnym) jest niejednolite i nieusystematyzowane. Przypomnieć jednak należy o pewnych typowych problemach społecznych, u których źródeł leży nazbyt wąski udział w postępowaniu administracyjnym.
● Na podstawie krytykowanego tu ujęcia art. 28 k.p.a. odmawiało się i odmawia z racji „braku interesu prawnego” udziału w rozmaitych postępowaniach reprywatyzacyjnych mieszkańcom, najemcom, dzierżawcom nieruchomości zwracanych – przyjmując, że sprawa toczy się tylko między właścicielem i żądającym zwrotu. To doprowadziło zresztą do wypaczenia idei tzw. małej reprywatyzacji, realizowanej poprzez orzecznictwo sądowoadministracyjne w ramach art. 156 k.p.a. Albowiem abstrahowano przy ocenie skutków prawnych od punktu widzenia tych, których pozbawiano – sztucznie – udziału w sprawie. To zaś uniemożliwia prawdziwe „ważenie”, niezbędne w celu osiągnięcia rozwiązania nie zero-jedynkowego, lecz proporcjonalnego. Wstąpienie w najem (przy ekscesywnej wykładni art. 678 k.c., utożsamiającej „zbycie”, o którym mowa w k.c., z działaniem decyzji reprywatyzacyjnej) nowego właściciela przecież właśnie wystawiało najemców na rugi. Tych ostatnich by nie było bez reprywatyzacji. Inna sprawa, że meandry tego orzecznictwa na tle art. 156 k.p.a. i w jego ramach ewolucja dopuszczalności i zakresu, zmienna interpretacja pojęć interesu, nieodwracalnych skutków prawnych a także wzajemnych relacji poszczególnych przesłanek w ramach mechanizmu reprywatyzacji są warte znacznie głębszej analizy, niż się to zwykło robić.
● Inny przykład – sprawa jest już zakończona, ale np. ta kwestia też zaważyła na wyłączeniu drogi sądowej w odniesieniu do najemców i dzierżawców nieruchomości stanowiących ekwiwalent przyznawany w ramach roszczeń Kościoła katolickiego. W końcu wobec nich nigdy nie wyłączono ochrony sądowej, lecz nigdy też praktyka (sądowoadminstracyjna) nie dostrzegała w nich nawet potencjalnych stron postępowania.
● Nie tak dawno mieliśmy do czynienia ze skandalem (smakowicie zresztą eksploatowanym politycznie) na tle zburzenia nielegalnie pobudowanego siedliska Romów we Wrocławiu. Sprawa jest typowa. Samowolę budowlaną tolerowano od kilku lat i rozwiązano ją przez zburzenie budynków pod nieobecność mieszkańców. Stronami postępowania byli: organy nadzoru budowlanego i właściciel terenu tolerujący samowolę, tj. gmina. Mieszkający w zburzonym domu Romowie stroną nie byli i ponoć nie zostali nawet poinformowani o rozbiórce. Formalnie było wszystko w porządku. Można nawet rozumieć pragmatycznie motywowaną niechęć do czynienia stroną autorów samowoli, zainteresowanych jej trwaniem. Podobnie jak można rozumieć identycznie pragmatycznie motywowaną niechęć organów administracji i sądów administracyjnych do udziału organizacji społecznych na prawach strony (zwłaszcza gdy idzie o organizacje mające w statucie ochronę środowiska). Wszak im więcej uczestników o maksymalnie rozbieżnych interesach, tym trudniej organowi nie tylko sprawnie, ale w ogóle prowadzić postępowanie. Dlatego ongiś r.p.a. starał się minimalizować trudności poprzez ograniczenia osobistego i zakresowego udziału osób zainteresowanych (mogły one działać poprzez pełnomocnika, a ich status nie obejmował wszystkich uprawnień strony). Niemniej historia wrocławska – pozbawienie jakiegokolwiek udziału w sprawie, nawet winnych samowoli – razi, gdy w grę wchodzi tak ważne dobro jak mieszkanie, a administracyjny establishment sam przez lata toleruje bezprawie. Nie posunę się tu do postawienia tezy o naruszeniu prawa do prywatności na skutek samej eksmisji. Ale już sposób jej prowadzenia (i to nawet w świetle oficjalnych informacji administracji przekazanych interweniującym NGOs) taki wniosek usprawiedliwia. Ciekawe byłoby rozstrzygnięcie Strasburga wyczulonego na uchybienia dotyczące uczciwości i rzetelności procedury.
Niezrównoważony parytet
Nie miejsce tu na przytaczanie innych przykładów orzecznictwa, gdzie zbyt wąskie dopuszczenie do udziału w postępowaniu spowodowało niekorzystne społeczne skutki. Sztuczne ograniczanie dostępu do prawa kosztuje utratą zaufania – tego samego, o którym mówi art. 2 konstytucji, i tego samego, którego brak kładzie się cieniem na społeczna ocenę przyjazności państwa i efektywność przyznawanej ochrony prawnej.
Przykro też stwierdzać, że ustawodawca sprzed bez mała stu lat widział problem bardziej nowocześnie i demokratycznie.
Dodajmy, że obecnie organy administracji na skutek skądinąd pozytywnego parytetowego komponowania składu samego organu z udziałem branżowo zainteresowanych tracą cechę zobiektywizowanego wyraziciela interesu ogólnego. Przy niezrównoważonym parytecie (sprawa u nas wypłynęła przy okazji sporów o kształt ustawy regulującej wykorzystanie zwierząt doświadczalnych) i wąskim udziale zainteresowanych grozi to decyzjami wydawanymi bez należytego wyważenia wszystkich interesów, niezbędnych dla oceny sytuacji. Problem dostrzegł ETS, nakazując (na tle Konwencji z Aarhus, sprawa z 2011 r., C-240/09) Słowacji tak ukształtować procedurę administracyjną, aby zapewnić efektywną reprezentację wszystkim interesom wchodzącym w grę.
Pisać każdy może
W projektach reformy postępowania administracyjnego przewidziano dodanie jako art. 31 lit. a przepisu zezwalającego osobie niebędącej stroną na przedstawienie (z rygorem umieszczenia w aktach sprawy) poglądu na tę sprawę. To ukłon (bardzo skromniutki) w kierunku osób obecnie kwalifikowanych jako mające interes faktyczny w sprawie. Kierunek jest dobry, krok mały.
Być może gdyby raport uzupełniono bardziej pogłębioną i wskazującą na skutki analizą orzecznictwa na tle art. 28 k.p.a. (i choćby art. 31 par. 3), wnioski byłyby odważniejsze. Także żal, że nie pokuszono się o przedstawienie sprawy w świetle oczekiwań i aspiracji wynikających z ETPC i acquis communautaire.
Pisać bowiem, jak wiadomo, każdy może, do każdego i wszędzie. A w realiach nie osiągamy tu nawet poziomu, jaki ongiś zapewniał art. 9 r.p.a.